"Kommer någon fjärranfrån" i oktober 2005 - en konferens om mottagande av asylsökande och flyktingar

NTG-asyls konferens Kommer någon fjärranfrån samlade drygt 200 deltagare på Världskulturmuseet i Göteborg under tre intensiva och kunskapsrika dagar i oktober 2005. I ett tjugotal seminarier presenterades aktuell forskning och gavs goda exempel från projektverksamheten inom Equal och Europeiska flyktingfonden. En avslutande paneldebatt med politiker, forskare och myndighetsföreträdare understödde eller - i vissa fall - problematiserade de frågeställningar och rekommendationer som behandlades eller framkom under seminarierna.

Installation av konstnärsgruppen significans vid entrén
till Världskulturmuseet


Installation av significans inne på museet.

Bred uppslutning från berörda parter
Bland de över 200 deltagarna på konferensen fanns en bred representation från berörda parter - frivillligorganisationer (drygt 20 procent), Migrationsverket (drygt 20 procent), kommunala och statliga myndigheter (runt 15 procent ), projektanordnare, hälso- och sjukvården, universitet och högskolor (omkring 10 procent från respektive grupp). Efter inledningsanföranden av Pelle Berglund (Göteborgs stad), Anita Gradin (tidigare EU-kommissionär och invandrarminister, nu ordförande i NTG-asyls referensgrupp) och migrationsminister Barbro Holmberg, fick tidigare diskrimineringsombudsmannen, generalsekreteraren i Svenska Röda korset m m, Peter Nobel, utrymme för tankeväckande reflektioner om asyl- och flyktingpolitiken. Efter ett omfattande seminarieblock avslutades konferensen med en livlig paneldebatt under ledning av Jasenko Selimovic, samhällsdebattör och konstnärlig ledare på Göteborgs stadsteater. I debatten deltog riksdagsledamöterna Gustav Fridolin (mp), Mauricio Rojas (fp), ordförande i Bergsjöns stadsdelsnämnd, Anna Johansson (s), regeringens utredare Masoud Kamali, och som myndighetsrepresentanter, Anna Wessel från Migrationsverket och Sven-Ove Johansson från Integrationsverket.

Fem strategiska teman
Genom konferensens fem teman – mottagande, hälsa, utbildning, arbete, återvändande – speglades de asylsökandes och flyktingarnas väg till integration – eller återvändande. I den avslutande paneldebatten med representation från politiker, myndigheter och forskning diskuterades förslag och rekommendationer från seminarierna. I många fall gav paneldeltagarna - bland andra riksdagsledamöterna Gustav Fridolin och Mauricio Rojas - ett kraftfullt stöd till dessa rekommendationer som ligger väl i linje med NTG-asyls, Equal-programmets och Europeiska flyktingfondens mål att förbättra mottagande och introduktion av asylsökande och flyktingar.

Mottagande/väntan: separera prövning och mottagande!
Väntetiderna kommer med stor sannolikhet att bestå, även i den nya process- och instansordningen, konstaterades i den avslutande paneldebatten. Migrationsverket, som ansvarar för beslut i första instans, har visserligen förkortat sina handläggningstider, men eftersom omkring 80 procent av alla beslut överklagas, förskjuts väntetiden från Migrationsverket till de instanser som handlägger överklagandeärendena. Insatser för integration/re-integration under väntetiden måste därför även i fortsättningen ha en mycket hög prioritet.

En central fråga för ett bättre mottagande av asylsökande handlar om att separera prövning och mottagande, dvs att införa en ordning med skilda huvudmän för de två verksamheterna. Åtskilliga argument för en sådan ordning gavs i seminarierna med medverkande från fem europeiska städer - Turin, Rom, Glasgow, Hamburg och Köpenhamn. I städerna finns mycket goda exempel på mottagandesystem och projektverksamheter för asylsökande och flyktingar där kommunen, eller frivilligorganisationer, har huvudansvaret.

Förslaget är också i linje med den proposition som regeringen inom kort lägger till Riksdagen om ett kommunalt mottagande för ensamkommande asylsökande barn och ungdomar.  NTG-asyl har i flera sammanhang pläderat för en sådan åtskillnad, där kommuner och frivilligorganisationer svarar för mottagande, boende, utbildning etc, medan Migrationsverket/ motsvarande svarar för den rättsliga prövningen.

Migrationsverket presenterade i ett seminarium sin interna utredning om en ny, s k enhetlig sysselsättning som skall ersätta den organiserade verksamheten (OV). I utredningen föreslås att denna enhetliga sysselsättning upphandlas externt, vilket i viss mån kan ses som ett steg i rätt riktning. En närmare granskning av Migrationsverkets nu aktuella, centrala upphandling av OV/enhetlig sysselsättning visar dock att möjligheterna att utveckla en individualiserad och kvalitetsmässigt bättre OV är ytterst begränsade. Stora aktörer, som tidigare haft mer eller mindre monopol på verksamheten, prioriteras framgent och utslagsgivande är i sista hand – lägsta pris.

NTG-asyl förordar att mottagandet (inklusive de slag av aktiviteter som föreslås i utredningen) i sin helhet separeras från asylprövningen och utförs av annan huvudman (t ex kommun eller frivilligorganisation). Seminarier och paneldebatt gav också ytterligare argument för att en åtskillnad mellan mottagande och asylprövning ger bäst förutsättningar för den asylsökandes framtida integration/re-integration.

Hälsa: satsa på hälsovård, information och förebyggande insatser!
Hälsosituationen för både asylsökande och flyktingar i kommunal introduktion är i många fall alarmerande. I seminarierna redovisades bland annat de kraftigt ökade sjukvårdskostnaderna för asylsökande, i synnerhet vad gäller psykiatrisk vård. De långa väntetiderna, bristen på meningsfull sysselsättning (mindre än hälften av de asylsökande deltar i Migrationsverkets Organiserade verksamhet, i Stockholm endast 24 procent!), ovissheten och, som många asylsökande uppfattar det, godtyckligheten i beslutsprocessen, medför såväl psykiska som somatiska besvär och mänskligt lidande.

Goda exempel från Equal-projekt i Sverige och Tyskland presenterades och bland annat redovisades kostnadseffektiva koncept med s k Hälsokommunikatörer (Malmö) respektive Kulturmediatörer (Osnabrück).  I båda fallen har man på ett avgörande sätt förbättrat de asylsökandes hälsosituation genom att erbjuda språk- och kulturanpassad hälso- och sjukvårdsinformation samt förebyggande insatser.

Utbildning: ge asylsökande reellt tillträde till yrkesutbildning och validering!
I ett flertal seminarier underströks nödvändigheten av att asylsökande ges tillträde till yrkesutbildning. I några av de medverkande fem europeiska städerna – Turin, Glasgow, Rom – har asylsökande betydligt bättre tillträde till yrkesutbildning än i Sverige; i ett projekt i Malmö deltar asylsökande i introduktionen, och därmed i ordinarie yrkeskartläggning och yrkesutbildning, på samma villkor som nyanlända med uppehållstillstånd. I Hamburg har ett mycket framgångsrikt Equal-projekt , trots en ytterst restriktiv lagstiftning, öppnat nya möjligheter för asylsökande att delta i yrkesutbildning. Vittnesmål från de asylsökande själva, från utvärderare och forskare tyder på mycket positiva resultat.

EU:s direktiv om miniminormer för mottagande rekommenderar medlemsstaterna att ge asylsökande tillträde till yrkesutbildning; trots detta finns idag enligt Migrationsverkets statistik ingen asylsökande i Sverige som deltar i reguljär yrkesutbildning.

Arbete: från vitt till svart?
Enligt EU.s direktiv skall de asylsökande också ges tillträde till arbetsmarknaden under väntetiden. Patrick Lefèvre från EU-kommissionen presenterade direktivet i ett seminarium. Den Europeiska temagruppen asyl inom Equal (ETG-asyl) kommer under 2006 göra en uppföljning av hur direktivet implementerats i medlemsstaterna; i oktober 2006 anordnar också ETG-asyl (i samarbete med NTG-asyl) en europeisk konferens där resultat av uppföljningen redovisas.

I Sverige kan den asylsökande få arbeta om prövningen av asylansökan i första instans bedöms ta mer än fyra månader. Vid Migrationsverkets senaste mättillfälle (december 2004) fanns cirka 18 000 asylsökande som uppfyllde detta villkor; av dessa arbetade 666 personer. Som NTG-asyl tidigare påpekat är det tveksamt om Sverige i praktiken uppfyller direktivets krav. Ett viktigt påpekande gjordes av Migrationsverkets Anna Wessel: när väntetiderna på förstainstansbeslut kortas minskas också möjligheterna för asylsökande att kunna arbeta. En översyn av lagstiftningen bör därför göras, bland annat mot bakgrunden av att cirka 80 procent av de asylsökande överklagar Migrationsverkets beslut och därmed även fortsättningsvis bedöms få vänta under mycket lång tid.

Att den informella sektorn har blivit en alternativ försörjningsmöjlighet och integrationsväg för asylsökande och andra invandrare, bekräftades i flera seminarier.  De kontroversiella frågorna om svartjobb, ”papperslösa” och människosmuggling är föga uppmärksammade i Sverige och Shahram Koshravi (CEIFO, Stockholms universitet) och Zoran Slavnic (Arbetslivsinstitutet) kunde därför presentera närmast unik svensk forskning på området. Michael Jandl från ICMPD i Wien redovisade sin internationellt mycket uppmärksammade studie om illegal invandring och människosmuggling, inklusive sitt radikala och omdebatterade förslag om hur smugglingen kan motverkas.

I slutdebatten underströk deltagande politiker både arbetets betydelse för en framtida integration och vikten av ökad kunskap om den informella sektorn som försörjningskälla.  Åtgärder för att motverka svartjobb och människosmuggling efterfrågades, dock utan att det i seminarier eller slutdebatt gavs några ytterligare konstruktiva förslag.

Bristande integration: strukturell diskriminering eller kulturellt avstånd?
Frågan om invandrares bristande integration i samhället och på arbetsmarknaden väckte stort intresse och även berättigad mediauppmärksamhet. Jean-Pierre Garson från OECD, ansvarig för rapporten The integration into the labour market: the case of Sweden, ansåg att arbetslinjen övergivits i Sverige och förordade en återföring av ansvaret för introduktion av flyktingar och nyanlända till Arbetsmarknadsverket. I Garsons tolvpunktslista över orsaker till bristande integration fanns också, som en punkt, ett större kulturellt avstånd mellan de nya (flykting-)invandrarna och majoritetsbefolkningen, jämfört med de tidigare (arbetskrafts-)invandrarna.

Regeringens utredare Masoud Kamali hävdade å sin sida (i likhet med vad som också framkommer i bl a  Integrationsverkets Rapport Integration 2002), att s k strukturell diskriminering är orsaken till invandrarnas svaga position på arbetsmarknaden. NTG-asyl har tidigare ifrågasatt den något ensidiga (och svårbevisbara) hypotesen; OECD:s mera nyanserade synsätt förefaller åtminstone än så länge mera trovärdigt.

Återvändande: är ett dubbelt perspektiv möjligt?
Är Sverige på väg mot att bygga upp ett återvändandesystem – istället för ett mottagandesystem? Är det motiverat? Är det i enlighet med EU:s direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande? Kan Migrationsverket med bibehållen trovärdighet arbeta med prövning, integration och återvändande? Hur fungerar Migrationsverkets återvändandeprogram? Vad får de asylsökande med sig till hemlandet/motsvarande? Vilka yrkeskunskaper kan användas både i mottagar- och hemlandet? Vad i Migrationsverkets organiserade verksamhet kan omsättas till försörjningsmöjligheter vid återvändande?

Frågorna var betydligt fler än svaren inom temat återvändande. En viktig slutsats var emellertid att de enkla förklaringarna och de schablonartade lösningarna var en fara för asyl- och mottagandesystemets trovärdighet. En uppenbar svårighet finns för Migrationsverket att samtidigt kunna arbeta med både prövning/kontroll och återvändande; utifrån aktuella projekterfarenheter ansåg man det inte heller rimligt att i ett tidigt skede av mottagandet introducera verksamheter med återvändandeinriktning. I enstaka projekt inom Equal och Europeiska flyktingfonden har man dock med framgång kunnat erbjuda yrkesutbildning/ fortbildning till asylsökande med ett dubbelt perspektiv, dvs med inriktning både på integration och re-integration (vid återvändande).

I Migrationsverkets nya s k enhetliga sysselsättning skall återvändanderelaterad utbildning erbjudas alla asylsökande som fått avslag i första instans. Eftersom omkring 80 procent av de asylsökande överklagar Migrationsverkets beslut kan det på goda grunder ifrågasättas om en så stark betoning på återvändande är rimlig – efter de maximalt sex månader som ett förstainstansbeslut beräknas ta.