Röda Korsets analys av den nya utlänningslagen: högre rättssäkerhet men striktare praxis

I den nyligen publicerade rapporten "Ny utlänningslag under lupp" granskar Svenska Röda Korset tillämpningen av den nya utlänningslagen. Rapporten, skriven av jur.dr. Rebecca Stern, är slutprodukten av ett projekt finansierat av Europeiska flyktingfonden, med målet att ge en bild av hur den nya utlänningslagen som trädde i kraft våren 2006 tolkas och hur praxis utvecklas.

I rapporten analyseras således Migrationsöverdomstolens praxis rörande skyddsskäl, synnerligen ömmande omständigheter och prövning av verkställighetshinder. Det är en omfattande juridisk analys av asylprocessen, som inte oväntat resulterar i konstaterandet att reformen som den nya lagen innebar har fått både positiva och negativa konsekvenser. Även om mottagandet av asylsökande inte berörs i rapporten är det givet att asylprocessens utformning även har en inverkan på den asylsökandes sociala och ekonomiska situation.

Bättre motiverade domar och striktare praxis

En stor framgång är att Migrationsöverdomstolen är tydligare och mer utförlig i sina domar än vad som tidigare varit fallet i besluten, och presenterar mer ingående resonemang rörande bedömning av fallet. Domskälen bedöms som ”pedagogiska”, vilket bidrar till en ökad rättsäkerhet och bättre insyn i processen – något som var en av de viktigaste faktorerna i reformen.

Många, däribland Röda Korset, befarade att den nya lagen skulle kunna innebära en skärpning jämfört med tidigare praxis. Rapporten bekräftar farhågorna: generellt sett har Migrationsöverdomstolen och Migrationsverket gjort förhållandevis strikta tolkningar av utlänningslagen, vilket visas i tolkningar som i första hand har sett till lagens bokstav och i andra hand till lagens syfte.

Mycket av diskussionen i rapporten kretsar således kring begreppsdefinitioner, och ett återkommande tema i undersökning har varit svårigheten att dra en gräns mellan politiken och juridiken. Migrationsöverdomstolens snäva tolkning av vad som i folkrättslig mening avses med en inre väpnad konflikt har t.ex. väckt uppmärksamhet både i Sverige och utomlands, samt har kritiserats hårt för att vara alltför inskränkande. Rebecca Stern ser två tänkbara orsaker till detta: antingen har Migrationsöverdomstolen inte tillräckligt djupa kunskaper i internationell rätt för att kunna tolka det folkrättsliga begreppet intern väpnad konflikt på rätt sätt, eller så har det funnits en uttalad avsikt att skapa en särskild svensk utlänningsrättslig innebörd av begreppet. Tolkningen av begreppet har betydelse för asylsökande från de vanligaste ursprungsländerna bland asylsökande i Sverige: Irak, Afghanistan och Somalia.

Ett tydligare slut på processen?

En uttalad avsikt med den nya lagen var att förkorta väntetiden i asylärenden, då långa väntetider framförallt innebär psykiskt lidande för den enskilde, men även stora kostnader för samhället. En tydlig förändring med den nya lagen är enligt Rebecca Sterns rapport att prövningen av verkställighetshinder är en mer begränsad företeelse än prövningen enligt den tidigare lagens paragraf om ”ny ansökan om uppehållstillstånd”. Genom olika begränsningar har lagstiftaren betonat att möjligheten att få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut prövat är menat att vara ett extraordinärt förfarande och inget annat. På så vis undviks de tidigare så gott som obegränsade möjligheterna till nya ansökningar om uppehållstillstånd, s.k. NUT, som den gamla lagen möjliggjorde och som kunde förlänga asylprocessen i det oändliga. En nackdel är dock oklarheter kring hur och under vilka premisser verkställighetshinder ska prövas – vilket enligt rapporten kan leda till godtyckliga bedömningar och en osäker rättstillämpning.

Även om Migrationsöverdomstolen har gjort relativt strikta tolkningar av vad som krävs för att verkställighetshinder ska föreligga, är möjligheten att ansöka om verkställighetshinder inte begränsad. Mycket tyder på att Migrationsverkets förvaltningsprocessenheter som behandlar dessa ansökningar är lika belastade som den tidigare Utlänningsnämnden var av de tidigare nya ansökningarna.

Enligt den nya lagen är det Migrationsverket som på eget initiativ ska pröva medicinska hinder för verkställighet, och sådana föreligger endast om de begränsar den fysiska transporten av en person. Syftet med detta var att man ville minska åberopandet av medicinska hinder. Enligt propositionen till den nya lagen ledde de långa vistelsetiderna till att ”åtskilliga asylsökande utan egentliga asylskäl till sist får stanna av humanitära skäl som har uppstått i Sverige”. Teorier om att asylsökande insjuknade för att få stanna på humanitära skäl figurerade då – något som alltså nu inte torde vara aktuellt längre.

Den nya utlänningslagen fortsätter att vara under luppen för granskningar. Regeringen inledde hösten 2007 en utredning – den s.k. utvärderingsutredningen – som har till uppgift att utvärdera den nya instans- och processordningen samt vissa bestämmelser som infördes i samband med reformen. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete i februari 2009. Samtidigt ska även den av regeringen pågående översynen av asylmottagandet redovisas.

Lisa Tönnes, lisa.tonnes@temaasyl.se