Den första läroboken om EU:s migrationspolitik på svenska - både fakta och ett politiskt ställningstagande

Peo Hansen, forskare på Tema Etnicitet vid Linköpings universitet, har skrivit en intressant och tankeväckande lärobok om framväxten av Europeiska unionens migrationspolitik. Boken,”EU:s migrationspolitik under 50 år. Ett integrerat perspektiv på en motsägelsefull utveckling”, är en faktaspäckad och i många stycken utmärkt introduktion till ett av de viktigaste politikområdena i EU. Den är också ett tydligt politiskt ställningstagande mot den förda politiken och mot det europeiska projektet.

En bred ansats

Ansatsen är bred, och i motsats till många andra forskare inom ämnesområdet, behandlar Hansen inte enbart den externa dimensionen av migrationspolitiken, dvs invandringen till unionen. Även den interna dimensionen, dvs den fria rörligheten inom unionen och integrationspolitiken granskas. Det ”motsägelsefulla” som titeln avser, är bl a den (konstruerade) uppdelning av politikområdet, och den vitt skilda utvecklingen av de båda dimensionerna. Hansen hävdar också att politiken är motsägelsefull på ett annat sätt: i retoriken generös och human – men i praktiken allt mer restriktiv och exkluderande.

Inre och yttre gränser

Hansen konstaterar att det nästan omgående vid EU:s grundande skapades ett dualt system för reglering och hantering av migrationen till respektive i EU-länderna, där unionens interna respektive externa migration sorterades under olika policyregimer. Trots att det inte var motiverat i Romfördraget, kom migrationen från länder utanför EU att förbli ett nationellt ansvarsområde, medan den politik som avser fri rörlighet inom unionen var en fråga för EU:s överstatliga kompetens. För att nalkas migrationsfrågans verkliga dimension och sprängkraft i dagens EU, måste man enligt Hansen analysera relationen mellan de båda dimensionerna, och detta är också ett centralt tema i boken.

Ökad överstatlighet – i vems intresse?

I kronologisk ordning analyseras brytpunkterna i utvecklingen av migrationspolitiken där unionens kompetens på området steg för steg ökat – från Rom via Maastricht till Tammerfors, Amsterdam och Haagprogrammet. Hansen är mån om att sätta migrationspolitiken i ett sammanhang, med referenser såväl till EU-projektets historiska utveckling, som till det politiskt-ekonomiska klimatet.

Även integrationspolitiken beskrivs som motsägelsefull: Kommissionens ”uppmaningar till EU-medborgarna om ökad tolerans för ny invandring” står enligt Hansen parallellt med kommissionens ”uttryckliga hänsynstagande till en föreställd allmänhets negativa attityd till ökad invandring och intoleranta inställning till invandrarnas kulturer”.

Hansen driver också tesen att medlemsstaterna har varit beredda att avhända sig viss beslutskompetens i migrationspolitiken - om de samtidigt kan vara förvissade om att den överstatliga politiken garanterar en större restriktivitet vad gäller t ex asylinvandring.

I en avslutande – närmast apokalyptisk - vision om hur just migratonspolitiken kommer att definiera EU-projektet som ett exkluderande europeiskt fästningsbygge mot den fattiga världen, skriver Hansen:  ”I allt större utsträckning skvallrar migrationspolitiken också om vilken roll EU vill spela i världen, hur den vill tackla frågorna om fattigdom, resursfördelning och utveckling…Vad som gestaltas – för `främlingarna` såväl som för `européerna` – är istället karaktären på den sorts ekonomiska och social union, den sorts europiska gemenskap och samhälle som är i vardande.”

En replik…

En intressant replik på Peo Hansen bok, och den pessimistiska syn på EU:s roll i asyl- och flyktingpolitiken som där förs fram, är den brittiska forskaren Christian Kaunerts artikel EU Asylum Policy. The Emergence of Supranational Policy Entrepreneurs. Kaunert hävdar i artikeln, delvis i polemik mot Hansen och andra forskare, att i synnerhet EU-kommissionen spelat en progressiv roll i förhållande till medlemsstaterna och därmed bidragit till att tvinga dessa att föra en ”generösare” asylpolitik – jämfört med om dessa haft full nationell beslutskompetens.

Ett exempel på en process där kommissionens förslag varit ”progressiva” men motarbetats och urvattnats av medlemsstaterna, är den s k Tammerforsprocessen.  Inom ramen för denna process har bl a direktivet om mottagande av asylsökande behandlats. Som Tema asyl & integration tidigare redovisat blev flera artiklar i det slutgiltiga direktivet i många stycken till intet förpliktigande för medlemsstaterna och möjligheterna till nationella undantag legio. Direktivet har nu utvärderats, en Grönbok om det gemensamma europeiska asylsystemet har publicerats och kommissionen kommer att revidera – och sannolikt skärpa – ett antal centrala artiklar i direktivet.

Kaunerts poäng är att kommissionen fungerar som en s k supranationell politisk entreprenör och som pådrivare av de nationella regeringarna. Man skapar politik och man utför inte endast den politik som regeringsföreträdarna beställer. Den politik man skapar går ibland på tvärs mot den nationella och har ofta en starkare förankring i ett socialt – och vad gäller asylpolitiken, ett internationellt – rättighetstänkande, enligt Kaunerts.

Hansens poäng är den motsatta: genom att överföra kompetens till EU-kommissionen har nationalstaterna avhänt sig möjligheten att föra en ”progressiv” asyl- och flyktingpolitik.

Ser man till utfallet av den gemensamma europeiska asylpolitiken idag är inte heller bilden så positiv som Kaunert hävdar. Skillnaderna mellan medlemsstaterna vad gäller asylprövning och mottagandevillkor är fortfarande stora. Å andra sidan är den process som kommissionen i egenskap av "supranationell politisk entreprenör" nu genomför långt ifrån slutförd.

christian.rabergh@temaasyl.se