Från invandrarpolitik till invandrarpolitik

Riksrevisionen har granskat regeringens genomförande av integrationspolitiken med utgångspunkt från Riksdagens beslut från år 1997 att införa en ny integrationspolitik, tänkt att ersätta den tidigare invandrarpolitiken. Redan i rapportens titel framgår den slutsats som Riksrevisionen anser sig kunna dra av granskningen: den genomförda politiken har inte förändrats under de närmare tio år som gått sedan Riksdagens beslut.

En grundtanke med den nya integrationspolitiken är att den skall genomföras med hjälp av generella åtgärder och att detta skall återspeglas i regeringens mål- och resultatstyrning av berörda myndigheter.  Invandrarpolitiken riktade sig till invandrare som grupp, något som antas förstärka en uppdelning av befolkningen i ett ”vi” och ett ”dom”.  Någon diskussion om detta antagande förs ej i Riksrevisionens rapport.

Riksrevisionens har undersökt hur de olika sakmyndigheterna arbetar för att uppnå de integrationspolitiska målen och vilken roll regeringens styrning av myndigheterna spelar för att uppnå dessa. Integrationsverket har en central uppgift i samband med genomförandet av integrationspolitiken, både som kunskapsproducent och för uppföljning och utvärdering av politiken på generell nivå, enligt Riksrevisionen.

En ny integrationspolitik – inga säråtgärder
Riksrevisionens granskning har haft följande tre utgångspunkter:
- De integrationspolitiska målen ska inte uppnås genom säråtgärder för invandrare utan genom generella åtgärder. Undantag från denna huvudregel kan göras under invandrares första tid i Sverige.

- Regeringens styrning är en viktig del av integrationspolitikens genomförande. Såväl regeringen som riksdagen skall ha information om samhällsutvecklingen utifrån de integrationspolitiska målen och om hinder för integrationspolitikens genomslag.

- Det är Integrationsverket som har det övergripande ansvaret för uppföljningsarbetet och för att analysera myndigheternas insatser. Inom det egna området är dock uppföljningen varje enskild myndighets ansvar.

Enligt Riksrevisionens granskning har antalet krav med utgångspunkt från den nya integrationspolitiken ökat i regleringsbreven till berörda myndigheter, samtidigt som den ekonomiska styrningen/tilldelningen av medel snarare utgått från den tidigare invandrarpolitiken. Vad gäller den ekonomiska styrningen sker den främst på två områden: medelstilldelning som syftar till att uppnå särskilda effekter för personer med utländsk bakgrund respektive insatser för att öka den etniska och kulturella mångfalden i enskilda myndigheters personalsammansättning.

Riksrevisionen har granskat myndigheternas årsredovisningar och konstaterar att det fortfarande förekommer att myndigheterna riktar säråtgärder till invandrare som grupp. Huvuddelen av dessa insatser har återfunnits inom arbetsmarknadsområdet. Ett flertal av regeringens krav –  bland annat i aktuella regleringsbrev – avser fortfarande personer som anses ha en ”invandrarbakgrund”, enligt Riksrevisionen.

Bristen på problematisering av och diskussion om vissa grundläggande definitioner och antaganden i regeringens integrationspolitik försvårar, enligt NTG-asyl, en bedömning av om genomförandet av politiken har varit framgångsrikt, realistiskt eller, i vissa fall, önskvärt.

Integrationsverket har en viktig roll  – men ansvaret för genomförande åvilar sakmyndigheterna
Integrationsverkets roll i integrationspolitiken är att ta fram kunskapsunderlag och att ha ett övergripande uppföljningsansvar. Verkets årsrapporter om integration (Rapport Integration 2002 respektive 2003) skall bidra till myndigheternas och departementens
arbete på integrationsområdet. Enligt Riksrevisionens granskning är dock dessa rapporter föga kända på de departement och myndigheter som undersökts. I de fall rapporterna används anses de inte ge tillräckligt underlag, stöd eller vägledning för regeringsuppdrag inom integrationsområdet.

Riksrevisionen konstaterar vidare ”…att det råder en brist på underlag om de behov som finns i det mångetniska och flerkulturella samhället samt att det råder en brist på kunskap om samhällsutvecklingen utifrån de integrationspolitiska målen. Det kan däremot inte uteslutas att insatser inom den generella politiken på olika sätt bidragit till de integrationspolitiska målen.”

Oklara mål – svårgenomförbar politik?
I rapporten återges Integrationsverkets beskrivning av övergången från invandrarpolitik till integrationspolitik:

” Den gamla invandrarpolitiken och den nya integrationspolitiken skiljer sig åt på flera punkter. Invandrarpolitiken syftade till assimilation och såg invandrare som en grupp som behövde säråtgärder av olika slag. Integrationspolitiken utgår från hela samhället och ser samhällets etniska och kulturella mångfald som en positiv kraft. Insatser och åtgärder som riktar sig specifikt till invandrare ska begränsas till den första tiden i Sverige. Den generella politiken ska genomsyra alla områden av samhället och varje myndighet ska ansvara för att uppmärksamma invandrares behov i de sakområden som ligger inom myndighetens område. Även kommuner ska ta hänsyn till integrationspolitiken i sitt dagliga arbete.”

Målen för den nya integrationspolitiken fastställdes av Riksdagen 1997:

- Lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

- En samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund.

- En samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som följer av samhällets grundläggande demokratiska värderingar och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för.

Riksrevisionens slutsatser
Enligt Riksrevisionen har regeringen inte styrt myndigheterna utifrån integrationspolitikens mål och utgångspunkter. Skälen anges vara:

- bristande besluts- och kunskapsunderlag för att förändra den generella politiken (här avses bland annat Integrationsverkets rapporter Rapport integration 2002 och 2003)
- svag kontroll av myndigheternas genomförande av politiken
- otydliga och ej verksamhetsanpassade krav på hur myndigheterna skall verka för integration.

Riksrevisionen rekommendationer:

- Regeringen bör precisera och förtydliga innebörden av de integrationspolitiska målen inom olika samhällsområden
- Regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att analysera de integrationspolitiska effekterna av myndigheternas generella insatser
- Regeringen bör förtydliga Integrationsverkets roll
- Regeringen bör tydligare följa att myndigheterna inte genomför säråtgärder som riktas utifrån invandrarskap annat än under individens första tiden i Sverige.

NTG-asyls kommentar
På många områden, bland annat inom arbetsmarknadspolitiken, har särskilda insatser för vissa målgrupper, t ex invandrare visat sig vara effektiva. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder och program måste ofta anpassas till specifika behov hos grupper och individer. Enligt Riksrevisionen innebär regeringens integrationspolitik att en sådan anpassning – i form av säråtgärder – skall undvikas. Regeringen föreslås också kontrollera att myndigheterna ej genomför sådana åtgärder.  I OECD:s nyligen publicerade studie om svensk integrationspolitik finns en i sammanhanget intressant slutsats: ”If targeted measures are politically infeasible, then general measures that provide especially favourable results for immigrants need to be encouraged and expanded.”