Från inget asylsystem till EU:s mest restriktiva – Slovakien och den gemensamma politiken

Inför utvidgningen av EU år 2004 höjdes en rad oroliga röster om att asylsystemen i länder som Slovakien, Polen, Ungern inte höll samma standard som resten av EU-länderna. Medlemskapet förväntades resultera i ett betydligt större antal asylsökande till de nya länderna – men var de verkligen rustade? Kunde de leva upp till de krav som EU och flyktingorganisationer ställde? I en ny avhandling skriver Olga Sidorenko Ferguson, knuten till Erasmus University Rotterdam i Nederländerna, om svårigheterna för ett av dessa nya medlemsländer, Slovakien, att implementera de gemensamma europeiska asylreglerna. Slovakiens erfarenheter är inte bara viktiga för utvecklingen av ett gemensamt europeiskt system, utan kan även ge lärdomar inför framtida utvidgningar och möjliga nya medlemsstater – exempelvis Turkiet.

Den första maj är det på dagen tre år sedan Slovakien tillsammans med nio andra länder blev medlem av EU. Medlemskapsförhandlingarna inleddes emellertid redan 1989 och sedan dess har Slovakien genomgått omfattande förändringar för att anpassa sin lagstiftning efter EU:s. Inom många områden var skillnaderna stora, inte minst vad gäller asylregler. Ett krav från EU var att ett system för att ta emot asylsökande och behandla asylansökningar upprättades, något Slovakien och många av de nya medlemsländerna saknade. I sin avhandling finner Sidorenko att Slovakien ännu inte lever upp till de krav som EU:s gemensamma regler fastslår. Mycket av de omfattande förberedelser som landet genomgått var av teknisk karaktär och förändrade visserligen lagarna, men inte i tillräckligt stor omfattning den praktiska organisationen. Slovakien saknade vid inträdet i EU såväl fungerande strukturer för mottagande och asylprocess som tillräckligt utbildad personal, t ex beslutsfattare och tolkar. Men kanske framför allt, menar Sidorenko, saknades erfarenheten.
 

Inga flyktingar?

Slovakien är beläget mitt i Europa och genomkorsas av de största migrationsrutterna – den från syd till nord och den från öst till väst. Detta läge gjorde att det ställdes krav på Slovakien att stärka kontrollen av de yttre gränserna, som i och med utvidgningen även skulle bli EU:s gränser. Allt eftersom datumet för utvidgningen närmade sig ökade emellertid antalet asylansökningar. År 2000 registrerades 1 556 ansökningar, under år 2000 registrerades 8 151, under 2002 var antalet 9 743, under 2003 var det 10 358 och under 2004 hade antalet stigit till 11 391. Av det totala antalet ansökningar 2004 var det endast 1.14 %, det vill säga 15 personer av 11,391, som fick asyl.

Detta innebär att Slovakien inte bara är det mest restriktiva asyllandet i Europa, utan i hela världen. Uppgiften är enligt Sidorenko än mer uppseendeväckande om man jämför med grannlandet Ungern som har liknande geografiska förutsättningar, men där 15 % av de sökande beviljades asyl. Sidorenko menar att den låga siffran i Slovakien främst har två förklaringar: att många ansökningar avfärdas som uppenbart ogrundade och att Slovakien först och främst är ett transitland och inte ett destinationsland. Att Slovakien är ett transitland innebär att många asylsökande väljer att inte invänta de slovakiska myndigheternas beslut utan reser vidare illegalt inom EU. Det innebär också att ett stort, men okänt, antal passerar genom Slovakien utan att söka asyl överhuvudtaget. Enligt Sidorenko visar detta på att direktivet om mottagande av asylsökande inte nämnvärt harmoniserat förhållandena i de olika länderna.

Även vad gäller asylproceduren är förhållandena olika runt om i Europa. En jämförelse av hur asylansökningar från tjetjener behandlas är slående. Medan grannlandet Österrike gav 96 % av de asylsökande tjetjenerna flyktingstatus var samma siffra i Slovakien 0 %.

Ovanligt få Dublinärenden

Trots att ett stort antal människor ”försvinner” efter att ha sökt asyl i Slovakien så är det endast ett fåtal som skickas tillbaka med hänvisning till Dublinförordningen. Bara 316 asylsökande av 1 900 som påträffades i ett annat EU-land skickades tillbaka till Slovakien, då i huvudsak från grannländerna Österrike och Tyskland. Sidorenko frågar sig i avhandlingen varför andra medlemsstater i så stor utsträckning väljer att inte skicka tillbaka asylsökande, trots att Dublinförordningen pekar ut Slovakien som ansvarigt land. Enligt Sidorenko kan det bero på att andra medlemsstater väljer att frivilligt dela ansvaret för asylsökande med Slovakien. Det kan också bero på att de är medvetna om de lägre villkor för mottagande som råder och därför väljer att bortse från Slovakiens formella ansvar. Sidorenko påpekar dock att även 1 900 är en tämligen liten andel av den majoritet av asylsökande som ”försvann” från Slovakien och som därmed troligtvis fortsatt sin vistelse inom EU irreguljärt.

Inverkningar på en slovakisk integrationspolitik

Med en sämre standard för mottagande och Europas mest restriktiva asylprövning är det knappast förvånande att Slovakien inte är ett destinationsland. Detta medför emellertid även problem vid upprättandet av integrationsåtgärder för nyanlända, ett tämligen nytt fenomen i ett land som tidigare i stort taget saknat invandrare. Frivilligorganisationer, på vilka ansvaret för integrationsfrämjande åtgärder ofta faller i de nya medlemsstaterna, har påpekat svårigheterna med att arbeta med människor som helst skulle vilja resa vidare till ett annat land. Så länge Slovakien är ett transitland kommer det att vara svårt att bedriva integrationspolitik i Slovakien, menar organisationerna. Enligt Sidorenko är det emellertid att vänta sig, att allt eftersom standarden i Slovakien kommer ikapp den i övriga EU, så kommer fler asylsökande att ha även Slovakien som sin destination.

Avhandling innehåller en gedigen beskrivning av utvecklingen av det gemensamma asylsystemet. EU:s gemensamma politik är emellertid helt beroende av de enskilda nationella asylsystemen menar Sidorenko. När Slovakiens asylsystem inte fungerar har det effekter på andra länders system. Sidorenko efterlyser därför bättre ansvarsfördelning länderna emellan för att på sikt uppnå ett mer enhetligt system som inte bara är effektivare utan även mer rättssäkert.

Turkiet gör samma resa

Ett annat land som påbörjat att anpassa sin lagstiftning efter EU:s är Turkiet. Turkiet har officiell kandidatstatus vilket innebär att landet förhandlar om medlemskap. Turkiet saknar asylsystem och all verksamhet för flyktingar och asylsökande bedrivs i regi av FN:s flyktingkommissariat, UNHCR. Turkiet har visserligen antagit 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning och tilläggsprotokollet från 1967, däremot har man inte upphävt den så kallade geografiska begränsningen. Den innebär att Turkiet endast tar emot asylsökande från Europa, dvs de flyktingar som konventionen ursprungligen avsåg i samband med andra världskriget. UNHCR måste därför hitta andra skyddslösningar för asylsökande och flyktingar från icke-europeiska länder som kommer till Turkiet, främst genom vidarebosättning till andra europeiska länder eller exempelvis Kanada och Australien. Under 2005 antog Turkiet emellertid en strategi för upprättandet av ett nationellt asylsystem, som en del av ett närmande till EU, och ett avlägsnande av den geografiska begränsningen från och med år 2012 - något som UNHCR välkomnar.

Emma Cars, emma.cars@temaasyl.se

Not: Efter 2005 sjönk antalet asylansökningar i hela Europa, så även i Slovakien.