EU:s miniminormer för asylmottagande - kontrollmekanismer och rättslig prövning

Asylsökande - och andra enskilda personer - har rätt att inlämna klagomål mot en medlemsstat som inte uppfyller EU:s direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande.

Direktivet om miniminormer för mottagande av asylsökande är det centrala rättsliga instrumentet för att reglera mottagningsförhållandena för asylsökande i EU. Direktivet innehåller en rad rättigheter för enskilda och skyldigheter för medlemsstaterna för att säkerställa ett värdigt mottagande av asylsökande. Bland annat anges att asylsökande ska ges en värdig levnadsstandard som täcker deras behov i fråga om hälsa och uppehälle. Trots att detta direktiv är bindande för Sverige har medier nyligen rapporterat om att undermåliga förhållanden förekommit på mottagningsförläggningar för asylsökande i Sverige. Det kan således ifrågasättas om Sverige brutit mot de miniminormer som mottagningsdirektivet fastställer. Om så skulle vara fallet, vad finns det då för möjligheter att ställa Sverige till svars för att inte uppfylla direktivets krav, och för enskilda att åberopa direktivet gentemot svenska myndigheter och domstolar?

Kontroll på det nationella planet
Mottagningsdirektivet i likhet med direktiv i allmänhet är en bindande rättsakt för medlemsstaterna. Detta betyder att varje medlemsstat till vilket direktivet är riktat är skyldig att inom ramen för sin nationella rättsordning vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att direktivet får full verkan i överensstämmelse med det syfte som direktivet eftersträvar. Som grund för denna skyldighet ligger artikel 10 i EG-fördraget, den så kallade lojalitetsprincipen.

Till skillnad från förordningar är dock tillvägagångssättet och formen för säkerställandet av direktivets genomförande fritt valbart för medlemsstaterna. Detta innebär att genomförandet av direktiven sker på olika sätt i olika medlemsstater – huvudsaken är att direktivets innehåll säkerställs.

Eftersom varje medlemsstat ansvarar för tillämpningen av gemenskapsrätten är det naturligt att vid problem i första hand vända sig till den nationella myndighet som tillämpar direktivet i sitt myndighetsutövande, i Sverige alltså Migrationsverket. I själva direktivet finns en bestämmelse om hur de i direktivet formulerade bestämmelserna ska kunna överklagas. Artikel 21 anger att

”Medlemsstaterna ska se till att avslag i fråga om beviljande av förmåner i enlighet med detta direktiv eller beslut som fattas i enlighet med artikel 7 och som individuellt påverkar asylsökande kan överklagas enligt de förfaranden som fastställs i den nationella lagstiftningen.  Åtminstone i sista instans skall möjlighet ges till överklagande eller prövning inför domstol”.

Vidare fastställs att ”Förfaranden för tillgång till juridisk rådgivning i sådana fall ska fastställas i nationell lagstiftning”. Klart är alltså att beslut enligt direktivet ska gå att överklaga, vilket också fordras av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Formuleringen ”överklagas enligt de förfaranden som fastställs i den nationella lagstiftningen” lämnar dock dörren öppen för medlemsstaterna att själva fastställa hur detta överklagande ska gå till.

I Sverige är mottagningsdirektivet i huvudsak införlivat i den nationella lagstiftningen genom lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) och förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. I LMA anges att alla beslut enligt lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Några rättsfall där LMA skulle ha aktualiserats finns dock inte. EU:s medlemsstater har även en skyldighet att tolka nationell rätt härledd ur ett EU-direktiv enligt direktivets ordalydelse och syfte. Även om den nationella lagstiftningen inte helt motsvarar det direktiv som den är härledd ur, måste alltså domstolar och myndigheter vid tillämpningen av bestämmelserna i den nationella lagen tolka lagen i ljuset av det ursprungliga direktivets ordalydelse och syfte (Detta härleds ur EG-fördragets artikel 249. Se även Allgårdh och Norberg, 2004, s. 115). I detta sammanhang finns det också skäl att påminna om principen om gemenskapsrättens företräde framom nationell rätt om en rättighetskonflikt skulle uppstå.
 
Förutom att åberopa den nationella lagstiftning där ett direktiv har införlivats i nationell rätt, kan en person i vissa fall direkt åberopa det aktuella direktivet i nationell domstol. Detta har fastställts i EU-praxis som en följd av att gemenskapsrätten anses vara en fullständig och självständig rättsordning (Allgårdh och Norberg, 2004, s.107).  Praxis inom gemenskapsrätten anger således att när man ur en regel inom gemenskapsrätten kan härleda rättigheter och skyldigheter för enskilda, fysiska eller juridiska personer ska dessa rättigheter också kunna åberopas vid en domstol eller myndighet. Ett kriterium för att denna möjlighet ska föreligga är att regeln har direkt effekt. Att en regel har direkt effekt betyder följaktligen att enskilda med stöd av regeln kan kräva att nationella myndigheter och domstolar gör det möjligt för den enskilde att ta tillvara sin rättighet.

Det är således inte givet att en EU-regel har direkt effekt. Genom EG-domstolens praxis är det klart att regler i primärrätten, dvs. regler härledda ur grundfördragen, kan ha direkt effekt, likaså vissa regler härledda ur internationella avtal. Sekundärrätten, vilken inkluderar direktiv och annan lagstiftning antagen av institutionerna, kan endast i vissa fall ha direkt effekt, och den direkta effekten kan även variera mellan olika rättigheter i samma direktiv (Uppfattningen om att även direktiv kan ha direkt effekt uppkom efter EG-domstolens dom i fallet Grand, mål 9/70 Grand mot Finanzamt Traunstein (1970) E.C.R. 825). 

För att fastställa huruvida en regel har direkt effekt, och således kan åberopas av enskilda inför domstol eller myndighet, måste den aktuella regeln först analyseras. Praxis har föranlett vissa kriterier om klarhet som bör uppfyllas för att direkt effekt ska föreligga. Förutom att rättigheten måste vara ägnad mot enskilda bör regeln i fråga vara klar, otvetydig och ovillkorlig. Vidare ska regeln vara entydig i den mening att det klart går att se vem som ska garantera rättigheten och som den enskilda således kan hävda sin rättighet mot. Därtill finns ett krav på att regeln inte får göras beroende av någon ytterligare faktor, som t.ex. valmöjligheter eller handlingsutrymme för den som rättigheterna kan göras gällande mot (Dessa krav på klarhet för att direkt effekt ska föreligga fastställdes av EG-domstolen genom avgörandet i rättsfallet van Gend en Loos, mål 26/62 van Gend en Loos mot Nederlandese administratie der belastingen (1963) E.C.R. 1). Detta innebär naturligtvis inte att ett medlemsland genom att låta bli att genomföra EU:s regler kan skydda sig mot anspråk på rättigheter.

Vad gäller direktivet om miniminormer för mottagande av asylsökande är det svårt att fastställa huruvida de rättigheter som där stadgas har direkt effekt. De kriterier som anges som vägledande för fastställande av direkt effekt är onekligen subjektiva, och i sista hand är det alltid EG-domstolen som avgör om en regel har direkt effekt eller inte. Än så länge finns inte heller någon praxis angående mottagningsdirektivet. Det finns emellertid inget formellt hinder för att åberopa ett direktiv i nationell domstol om det föreligger oklarhet om den direkta effekten. Om ett brott mot direktivet skulle tas upp till prövning i nationell domstol, kan domstolen vända sig till EG-domstolen med en begäran om förhandsavgörande för att se hur de i direktivet införda reglerna ska tolkas och huruvida direkt effekt föreligger (EG-fördraget, art. 234).  EG-domstolen ger i så fall sin syn på saken och medlemsstaten är bunden att rätta sig därefter. Eftersom frågan om direkt effekt bedöms utifrån varje enskilt fall kan det dessutom vara så att en regel har direkt effekt i en situation under vissa omständigheter men inte i en liknande situation under andra omständigheter.

Kontroll på EU-nivå
Brott mot EU-direktiv går även at fastställa direkt på EU-nivå. Europeiska kommissionen ska enligt EG-fördraget (art. 211) övervaka att medlemsstaterna genomför och tillämpar gemenskaprätten korrekt. Ett alternativt tillvägagångssätt för att fastställa en medlemsstats brott mot ett direktiv är således kommissionens överträdelseförfarande (Se art. 226 och art. 230 i EG-fördraget). Ett sådant kan initieras från vem som helst som anser att nationell lagstiftning eller nationella myndigheter inte följer EU:s regler, och klagomålet ska framföras skriftligen till kommissionens generalsekretariat på något av unionens 20 officiella språk. Kommissionen kan även på eget initiativ inleda ett överträdelseförfarande till följd av egna utredningar eller i fall där en medlemsstat inte har anmält sina genomförandebestämmelser för ett direktiv då tidsfristen för införlivande har löpt ut.

Ett överträdelseförfarande är en skriftväxling med det berörda landet, och kan leda till att kommissionen besluter att väcka talan mot medlemsstaten inför EG-domstolen med böter för medlemsstaten som den yttersta påföljden.

Om kommissionen anser att ett medlemsland tillämpar EU:s bestämmelser felaktigt riktar kommissionen en formell underrättelse till medlemslandet. I denna underrättelse begär kommissionen att medlemsstaten ska kommentera det misstänkta fördragsbrottet. Om frågan inte löser sig med detta kan kommissionen skicka ett motiverat yttrande till medlemsstaten, där närmare detaljer om det misstänkta fördragsbrottet framkommer och medlemsstaten anmodas att upphöra med fördragsbrottet. Om medlemsstaten inte rättar sig efter detta kan kommissionen slutligen väcka så kallad fördragsbrottstalan mot medlemsstaten vid EG-domstolen.

Domstolen fastställer sedan huruvida ett fördragsbrott föreligger, och anmodar medlemsstaten att åtgärda detta. Om medlemsstaten efter detta fortfarande inte vidtar de nödvändiga åtgärderna ska kommissionen avge ett andra motiverat yttrande innehållande en tidsfrist för när medlemsstaten måste uppfylla sina åtaganden. Om medlemsstaten inte lyckas åtgärda problemet inom tidsfristen kan kommissionen återigen föra ärendet till EG-domstolen, och i samband med detta ange ett lämpligt bötesbelopp eller vite som domstolen sedan kan utdöma om den anser att medlemsstaten inte följt den ursprungliga domen (EG-fördraget, art. 228(2).  Även om det är en individ som initierat ett dylikt överträdelseförfarande påverkas inte individens rättigheter direkt. Domen anger endast att medlemsstaten måste rätta sig efter det som kommit fram i domen, och medlemsstaten kan som sagt dömas till böter.

Kommissionen har nyligen väckt talan hos EG-domstolen mot både Luxemburg och Grekland, eftersom kommissionen anser att dessa två medlemsstater underlåtit att införliva de regler som anges i mottagningsdirektivet. Dessa är de första rättsfallen i EG-domstolen som gäller tillämpningen av mottagningsdirektivet.

Sammanfattningsvis finns det alltså två olika tillvägagångssätt för att pröva ett eventuellt brott av mottagningsdirektivet:

- Att åberopa direktivet vid nationell domstol. Huruvida mottagningsdirektivet har direkt effekt eller inte är som sagt inte fastslaget, men till synes finns det inga formella hinder för att åberopa direktivet trots att detta är oklart.

- Att klaga hos Europeiska kommissionen. Kommissionen kan till följd av ett klagomål från en individ (eller på eget initiativ) inleda ett överträdelseförfarande som i sin tur kan leda till att kommissionen väcker talan hos EG-domstolen. 

Än så länge lyser praxis angående tillämpligheten och tolkningen av mottagningsdirektivet med sin frånvaro, men domstolens prövning av åtalen mot Luxemburg och Grekland kan möjligen innebära ett steg i förtydligandet av frågor rörande direktivets tillämplighet och tolkning. Eftersom direktivet är skrivet i så allmänna ordalag och någon praxis inte är fastslagen av EG-domstolen är det än så länge fritt fram att tolka direktivet. Utan praxis är det också svårt att a priori fastställa huruvida ett brott mot direktivet föreligger. Men tillvägagångssätt för att granska detta finns alltså.

Lisa Tönnes, lisa.tonnes@temaasyl.se