OECD-rapport om arbetsmarknadsintegration i Australien, Danmark, Sverige och Tyskland

Rapporten ”Jobs for immigrants” presenterar erfarenheterna av arbetsmarknadsintegration i fyra länder: Australien, Danmark, Sverige och Tyskland. Länderna står inför liknande utmaningar: att ta tillvara invandrares kompetens och att barn till invandrare klarar sig bra inom utbildningsväsendet och på arbetsmarknaden.

OECD framhåller att integrationen på arbetsmarknaden i de fyra länderna till stor del präglas av ländernas migrationshistoria. Humanitära invandrare och deras anhöriga etablerar sig mer långsamt på arbetsmarknaden i alla länder. Nivån på skillnaden i arbetsmarknadsutfall för utrikes födda kan alltså till stor del förklaras av vem som invandrat till de olika länderna. Men ländernas integrationspolitik spelar givetvis också en roll. Tabellen nedan sammanställer kortfattat vad OECD lyfter fram som positiva och negativa delar av hur ländernas integrationspolitik fungerar. 

Överblick av ländernas, enligt OECD, starka och svaga sidor när det gäller arbetsmarknadsintegration.

Land	Positivt	Negativt
Australien	* Bra arbetsmarknadsintegration för män * Barn till invandrare klarar sig mycket bra inom utbildning och på arbetsmarknaden.	* Många invandrare från icke OECD-länder är överkvalificerade för sina jobb * Humanitära invandrare är berättigade till introduktionsprogram, men programmen leder inte till arbete, snarare tvärtom
Danmark	* Stora resurser satsas på arbetsmarknadsintegration * Bra metoder för uppföljning och utvärdering av introduktionsprogram	* Det är mycket stora klyftor på arbetsmarknaden mellan inrikes och utrikes födda * Liten företagsamhet bland invandrare * Barn till invandrare klarar sig dåligt inom utbildning och på arbetsmarknaden
Tyskland	* Relativt förutsättningarna, dvs. låg utbildningsnivå, har Tyskland bra arbetsmarknadsintegration för män	* Introduktionsprogrammen har för svag arbetsmarknadsanknytning och bristande uppföljning och utvärdering * Låg sysselsättning för utrikes födda kvinnor, särskilt kvinnor med turkisk bakgrund * Låg utbildningsnivå för barn till invandrare
Sverige	* Det finns en stark mobilisering i samhället för att förbättra integrationen på arbetsmarknaden	* Utbildningen i svenska för invandrare har dåliga resultat

Rapporten diskuterar också hur länderna ska kunna förbättra integrationen på arbetsmarknaden. En generell rekommendation som upprepas är att öka arbetsmarknadsfokus i ländernas introduktionsprogram.

Sverige

OECD menar att det i Sverige, med tanke på de dåliga resultaten, borde finnas möjlighet att förbättra språkutbildningen för nyanlända invandrare. Särskilt när det gäller att kombinera språkträning med arbetsmarknadsutbildning och kontakt med arbetsmarknaden. Det är inget fel på inriktningen på politiken eller ambitionerna på statlig nivå utan det som brister är genomförandet av introduktionsprogrammen i kommunerna, enligt OECD.

OECD efterlyser mer riktade åtgärder till arbetslösa invandrare. Det företag och arbetsgivare efterfrågar är svensk arbetslivserfarenhet. Graden av arbetsmarknadsintegration verkar dessutom bero på tidig kontakt med arbetsmarknaden. Enligt OECD visar undersökningar att tillfälliga jobb, subventionerade eller inte, är ett avstamp för mer permanent sysselsättning för invandrade. OECD menar vidare att arbetskraftsbristen på lång sikt kan underlätta integrationen, men att det behövs insatser på kort sikt för att minska klyftorna nu. En omorientering mot insatser som ger bevisade resultat behövs. Det mesta tyder också på att diskriminering är ett reellt problem i Sverige och ett hinder för arbetsmarknadsintegration.

Tyskland, Australien och Danmark

Tysklands huvudsakliga problem är, enligt OECD, att introduktionsprogrammen inte har tillräcklig inriktning mot arbetsmarknaden. De nya integrationsprogrammen fokuserar på språkträning och det finns, menar OECD, dåligt med incitament för anordnarna att lära ut avancerade språkkunskaper eller att koppla utbildningen till arbetsmarknadens behov. Det saknas uppföljning och utvärdering av introduktionsprogrammen. Avsaknaden av utvärderingar är vanliga i alla OECD-länder, men särskilt i Tyskland eftersom insatserna länge varit lokala, kortsiktiga och beroende av tillfällig projektfinansiering. Den generella arbetsmarknadspolitiken är också dåligt anpassad till utrikes födda.

Kritiken som riktas mot svensk och tysk integrationspolitik från OECD är mild i jämförelse med deras bild av situationen i Danmark. OECD konstaterar att Danmark, relativt sett, har dålig arbetsmarknadsintegration för alla grupper av invandrare.

Danmark investerar mer för att främja integration än andra länder, särskilt när det gäller språkträning och riktad arbetsmarknadspolitik. Nya invandrare får samtidigt lägre socialbidrag de första sju åren och deltagande i treårigt introduktionsprogram är obligatoriskt. Programmen verkar ha förbättrat integrationen av nyanlända men har också lett till ökad risk för fattigdom.

OECD tar upp frågan om språkutbildning. Språkträningen verkar erbjudas längre än vad som är effektivt och bör enligt dem snarast utvärderas. I Danmark kalkylerar man med 2000 timmar danskundervisning vilket kan skapa inlåsningseffekter. Frågan om inlåsning i språkutbildning har OECD också tagit upp i relation till introduktionsprogrammen i Sverige och Tyskland.

Jämfört med de flesta andra OECD länder är arbetsmarknadsintegrationen för invandrare rätt så bra i Australien. Den framgångsrika arbetsmarknadsintegrationen underlättas av en stor ekonomiskt motiverad arbetskraftsinvandring.. Senare tids invandring kommer till stor del från icke-OECD länder och de har haft svårt att få arbete i enlighet med sina kvalifikationer. Nästan hälften av nyligen invandrade högutbildade med arbete arbetar under kvalifikationsnivå.

Sedan 1997 har ekonomiska invandrare inte rätt till inkomststöd och socialt skyddsnät de första två åren efter invandring. De har inte heller tillgång till arbetsmarknadsåtgärder eller särskilda program för att matcha deras kvalifikationer med arbetsmarknadens efterfrågan. OECD menar att matchningsinsatser bör sättas in för denna grupp av invandrare.

Till skillnad från ekonomiska och familjeinvandrare får humanitära invandrare (10 procent av invandringen) omfattande hjälp genom särskilda mentorer och/eller integrationsprogram. OECD rekommenderar att insatserna för denna grupp ska kompletteras med mer insatser som riktar sig mot arbetsmarknaden.

Invandringens sammansättning avgörande för arbetsmarknadsintegrationen

Det rapporten framförallt visar är att invandringens sammansättning mycket starkt påverkar integrationen på arbetsmarknaden. Humanitära invandrare lyckas sämre på arbetsmarknaden i alla länder, trots att de ofta har hög utbildning. Exakt varför det går sämre på arbetsmarknaden för humanitära invandrare är inte klarlagt men det kan bero på långvarig brist på arbetsmarknadskontakt eller trauma.

Skillnaden i sysselsättning mellan Australien och de andra länderna beror alltså framförallt på kategorin av personer som invandrar mer än invandrarnas utbildningsnivå. Australien har också en fördel när det gäller språket som många invandrare talar. Erfarenheter säger att ett land som Sverige med mycket stor andel humanitära invandrare får räkna med en betydligt sämre/långsammare arbetsmarknadsintegration. I Sveriges fall är det därför särskilt viktigt att den bristande arbetsmarknadsintegrationen inte går i arv till invandrarnas barn.

Norra Europa sämst på arbetsmarknadsintegration

Statistiken från OECD visar att arbetsmarknadsintegrationen förbättras ju längre söderut i Europa man kommer. Klyftorna på arbetsmarknaden för män är allra störst i Danmark, följt av Nederländerna och Sverige, Norge och Belgien. Bäst lyckas invandrare i Italien, Ungern, Grekland och Luxemburg. Klyftorna för kvinnor på arbetsmarknaden är störst i Danmark följt av Finland, Sverige, Nederländerna och Belgien. Bäst är Spanien följt av Luxemburg och Portugal.

Det som förenar länderna i norra Europa med bristande arbetsmarknadsintegration är enligt OECD ländernas stora humanitär invandring, starka trygghetssystem, en relativt begränsad svart ekonomi, mindre irreguljär migration och omfattande integrationspolitik.

Ny statistisk jämförelse

OECD presenterar i kapitel ett en helt ny jämförande statistik om arbetsmarknadsintegrationen i OECD-länderna. Genom att ta hänsyn till utbildning, ålder och ursprungsland för dem som invandrar till olika länder likställs förutsättningarna för arbetsmarknadsintegration till en del mellan länderna.

Länder som får en i jämförelse mindre gynnsam arbetsmarknadsintegration när hänsyn tas till ursprungsland är t.ex. Australien, Belgien, Irland och Storbritannien. De har alltså en fördelaktig sammansättning av utrikes födda vilket beror på stor arbetskraftsinvandring från OECD-länder. Positionen för de Nordiska länderna (gäller i stort sett bara kvinnorna) och Nederländerna förbättras med sådan hänsyn tas till invandrarnas ursprungsländer. Sverige har alltså en relativt hög sysselsättning för utrikes födda kvinnor med tanke på invandringens sammansättning.

Men skillnaderna mellan länderna försvinner inte även om hänsyn tas till ländernas olika förutsättningar. Det är de nya invandringsländerna i södra Europa och USA som har bäst arbetsmarknadsintegration. De länderna präglas enligt OECD av en stor expansion av lågt kvalificerade jobb. Många i Sydeuropa är högt utbildade och överkvalificerade för sina arbeten. Situationen i Sydeuropa liknar alltså den som fanns i norra Europa under den tidiga arbetskraftsinvandringen då utrikes födda hade högre sysselsättning än inrikes födda. Situationen i södra Europa kan därför knappast generaliseras och jämföras med norra Europa.

Diagrammet ovan visar en ranking över de länder med bäst arbetsmarknadsintegration för män (läs minst skillnader mellan inrikes och utrikes födda på arbetsmarknaden). Sverige ligger i botten tillsammans med grannländer som Danmark och Norge och liknande länder som Belgien och Nederländerna. Invandrade män har alltså en mycket dålig arbetsmarknadsintegration i Sverige även med hänsyn till invandringens karaktär. Däremot kommer integrationen av kvinnor i något annat perspektiv. Det visar sig att Sverige, liksom Norge, med tanke på förutsättningarna lyckas ganska väl att integrera invandrade kvinnor på arbetsmarknaden.

Nyckelfaktorer för arbetsmarknadsintegration

OECD tar upp några gemensamma nyckelfaktorer för invandrares integration på arbetsmarknaden.

OECD menar att Konjunkturen när invandrare kommer är avgörande för deras långsiktiga arbetsmarknadsintegration. Men allra viktigast är språkkunskaper. Rapporten för ett långt resonemang om vikten av goda språkkunskaper. Språket är ett svårlösligt problem för länder som Sverige vars språk knappast talas utanför dess gränser. Därför måste man, menar OECD, räkna med längre integrationsprocesser i sådana länder.

Studier från USA visar att invandrare som inte kan språket innan de invandrar aldrig kommer upp i samma kapacitet som infödda och att de därför får räkna med något lägre kvalificerade arbete. Samtidigt är det svårt att mäta språkkunskaper. Ett försök har gjorts med hjälp av International Adult Literacy Survey. Testet mäter invandrares humankapital enligt samma kriterier som infödda. Studien visar att en stor del av bristen på arbetsmarknadsintegration i Europa beror på sämre språkförmåga hos de invandrade. OECD spekulerar om att invandrares sämre språkförmåga är ett större handikapp idag med tanke på det fokus på kommunikation och kulturspecifik kunskap som finns på arbetsmarknaden.

OECD efterlyser insatser där invandrare kan visa upp sina kunskaper för arbetsgivare som arbetsmarknadspraktik och subventionerad sysselsättning. Sådana insatser kan minska de strukturella hindren för inträde på arbetsmarknaden. Subventioner motverkar bidragsfällor och kan ge högre avkastning på invandrarnas utbildning. Arbetsträning i privata sektorn och lönesubventioner verkar vara särskilt effektivt och borde vara mer utbrett. Det minskar risken att anställa för arbetsgivare som är osäkra på personens kompetens. Det ger också arbetslivserfarenhet för den som invandrat.

OECD varnar också för inlåsning i språkkurser för nyanlända invandrare. Mer än 500 timmars språkutbildning kan ge negativa effekter eftersom det håller personen borta från arbetsmarknaden. Tidig arbetsmarknadskontakt är, enligt OECD, ännu viktigare än språkutbildning. Kombinationen av dagis för barnen och integrationsinsatser för kvinnor borde också finnas i större utsträckning enligt OECD.

Henrik Emilsson, henrik.emilsson@temaasyl.se