Flyktingfondens första fas får kritik efter granskning av revisionsrätten

Revisionsrätten, EU:s organ för granskning av unionens ekonomi, har nyligen publicerat en rapport baserad på en granskning av Europeiska flyktingfondens (ERF:s) första period (2000-2004). Revisionsrätten har granskat fördelningen av fondens medel till medlemsstaterna, kommissionens och medlemsstaternas förvaltning av fondmedel, samt vilken effekt ERF har haft på nationella insatser inom asyl- och flyktingområdet.

Otillförlitlig fördelning av medel…

Fördelningen av fondens medel grundades främst på statistiska uppgifter om hur många asylsökande och flyktingar medlemsstaterna tog emot under de tre år som föregick programåret. Ansvaret för att samla in dessa uppgifter låg hos Eurostat (Europeiska gemenskapernas statistikkontor), men eftersom det inte fanns någon harmoniserad definition av de målgrupper som hade fastställts i ERF-bestämmelserna, tolkade medlemsstaterna dessa på olika sätt. Vissa länder ansåg att antalet asylansökningar motsvarade antal ärenden, vilket kan inkludera flera familjemedlemmar, medan andra länder utgick ifrån antal individer. Andra medlemsstater gjorde ingen åtskillnad mellan första ansökningar och upprepade ansökningar. Eftersom migrationsstatistiken ännu inte är harmoniserad inom unionen (arbetet med detta pågår dock), fanns det stora avvikelser i de underliggande statistiska uppgifterna som kommissionen grundade fördelningen av medel på. Revisionsrätten anser därför att den grund som användes vid tilldelningen av ERF-medel inte var ”konsekvent, jämförbar eller tillförlitlig”. 

…och bristande förvaltning

När det kommer till kommissionens och medlemsstaternas förvaltning av fondmedel påpekar revisionsrätten inledningsvis att reglerna för genomförandet av ERF offentliggjordes sent, hela sex månader efter att fondprogrammet inletts. Medlemsstaterna fick således inga tydliga riktlinjer angående förvaltningen från programmets start. Kommissionen var likaså sen med att betala ut fondmedlen till medlemsstaterna, med påföljden att även betalningarna till de slutliga stödmottagarna, dvs. i första hand projektanordnarna, försenades. Detta innebar att ekonomiskt starka organisationer gynnades, medan mindre organisationer fick stora problem och avskräcktes från att lämna in ytterligare ansökningar.

I sin rapport lyfter revisionsrätten även upp positiva exempel på förvaltning, och Sverige framstår tillsammans med Tyskland som gott exempel: ”Tyskland och Sverige införde ett väl genomtänkt förvaltningssystem som innehöll förfaranden, blanketter och rapporter, vilket innebar att den nationella myndigheten kunde hantera ett stort antal projekt. En noggrann övervakning av projekten var en garanti för att de slutliga stödmottagarna fick stöd i tid.”

Trots att kommissionen gjorde övervakningsbesök i medlemsstaterna som gällde ERF, kunde enligt rapporten en "sund förvaltning" av medlemsstaterna inte alltid garanteras. Kommissionen kunde konstatera allvarliga brister i förvaltningen t.ex. i Storbritannien, Österrike och Italien, men trots påpekanden och att vissa korrigerande åtgärder tidigare vidtagits av kommissionen, hade alla problem som konstaterats i medlemsstaterna ännu inte åtgärdats vid revisionsrättens granskning.

Oklara regler om målgrupper

Revisionsrättens rapport visar att vissa bestämmelser i flyktingfondens första fas, särskilt reglerna för stödberättigande, gav stort tolkningsutrymme. Framförallt åtgärden om återsändande tolkades olika mellan medlemsstaterna. Tanken med åtgärden var i första hand att skapa eller förbättra förutsättningar för personer som frivilligt vill återvända till sina ursprungsländer, dock utan närmare definition av vad som menades med "frivilligt återvändande".  Vem som kunde söka stöd för återvändande varierade således mellan medlemsstaterna. Medan t.ex. Sverige och Tyskland tillämpade en strikt tolkning av ”frivillighet” och bara beviljade stöd åt personer med uppehållstillstånd som ville återvända, använde vissa länder åtgärden till att betala hemresan för personer vars asylansökningar avslagits. I praktiken kom fonden alltså att medfinansiera återsändande av asylsökande som hade fått avslag på sin ansökan, även i fall då beslutet att återvända inte var frivilligt.

Revisionsrätten rekommenderar, med beaktande av sina resultat och de förändringar som redan har gjorts i ERF II, att lämpliga åtgärder vidtas för att se till att ERF blir tydligare och exaktare riktad i framtiden. Vikten av frivillighet i återvändadefrågor har enligt rapporten redan stärkts i ERF II. 
 

Försöksverksamheter och nya asylsystem som slutprodukter

Vad gäller flyktingfondens effekt på nationella insatser på asyl- och flyktingområdet var informationen begränsad både i medlemsstaterna och vid kommissionen, då den slutliga utvärderingen av ERF I vid denna tidpunkt ännu inte publicerats. Mot bakgrund av de projekt som revisionsrätten besökte, konstateras ändå att ERF har åstadkommit en viss positiv utveckling av nationella system, främst när det gällde att pröva innovativa projekt och införliva resultaten av dem i nationella strategier. För länder med mindre utvecklade asylprogram har fonden möjliggjort att grunden för helt nya system för mottagande av asylsökande har kunnat byggas upp, vilket bl.a. har skett i Italien. Tack vare ERF finns där nu ett fungerande mottagandesystem, även om kapacitet att inkludera alla asylsökande som landet mottar i detta fortfarande saknas.

Kommissionen avfärdar kritiken 

Kommissionen har getts tillfälle att svara på revisionsrättens rapport, och avfärdar mycket av kritiken. De förslag som kommissionen har lagt fram för nya finansiella instrument inom ramen för Ramprogrammet solidaritet och hantering av migrationsströmmar löser enligt kommissionen flera av problemen som revisionsrätten nämner i sin rapport. Trots de statistiska problemen anser kommissionen att det slutliga målet med att fördela budgetanslagen i ERF I utifrån medlemsstaternas ”börda” uppnåtts.

Att medlemsstaterna, inom ramen för den rättsliga grunden, antog olika mål och inriktningar ser kommissionen inte som ett problem, utan tvärtom som ett tecken på att medlemsstaterna använt Europeiska flyktingfonden på ett riktigt och effektivt sätt. De skillnader i genomförande av nationella åtgärder som konstateras i medlemsstaterna tyder inte på att den rättsliga grunden tolkats på olika sätt, utan beror enligt kommissionen på att åtgärderna anpassats till de nationella behoven. Vad gäller stödberättigade grupper säger sig kommissionen därför inte heller hålla med om att definitionen av vilka målgrupper som omfattas av återsändandeinsatserna skulle vara oklar, men uppger samtidigt att målgrupperna för ERF II har kunnat preciseras bättre utifrån de nya gemenskapsdirektiven på asylområdet.

Angående skillnaderna i förvaltningsförfaranden anser kommissionen att de positiva exempel som revisionsrätten tar upp (Sveriges och Tysklands förvaltningssystem) ”visar att bestämmelserna och kommissionens vägledning gav de medlemsstater som ville möjlighet att inrätta ett solitt kontrollsystem” – en märklig antydan om att ett solitt förvaltningssystem skulle vara en frivillighet.

Kommissionen har i ett tidigare arbetsdokument (från december 2006) sammanfattat flera års analys av fondens åtgärder i medlemsstaterna. I detta dokument presenteras slutsatser som bygger på en utvärdering som gjorts av oberoende externa experter som kommissionen nu hänvisar till: här ges ett positivt omdöme om fondens reslutat ”trots de relativt magra anslagen under fem år”. Insatserna under ERF I berörde indirekt över 600 000 personer och bidrog till att bryta isoleringen för dessa personer, de organisationer som genomför projekten har en mycket positiv uppfattning om fonden, och fonden har gradvis bidragit till den gemensamma asylpolitik som unionen eftersträvar.

Lisa Tönnes, lisa.tonnes@temaasyl.se