Många röster på hearing om det europeiska asylsystemets framtid

Den 7 november anordnade Europeiska kommissionen en offentlig utfrågning om den i juni utgivna grönboken om framtiden för det gemensamma europeiska asylsystemet (CEAS). Kommissionen har mottagit 82 remissvar från olika aktörer: lokala och internationella frivilligorganisationer, medlemsstater och nationella myndigheter, akademiska institutioner, politiska partier, liksom några bidrag från enskilda individer. Bland de mottagna remissvaren finns även det som Equals europeiska temagrupp för asyl sammanställde.

I sitt inledande tal konstaterade Franco Frattini, kommissionär för rättsliga och inrikes frågor, att det var ett värdefullt material som inkommit, och att detta i stor utsträckning kommer att ligga till grund för utarbetandet av instrumenten för nästa fas av asylsystemet. En sammanställning av alla remissvar pågår fortfarande men enligt Frattini kan man urskilja några huvuddrag bland remissvaren. Framförallt kan man utläsa en vilja att i första hand förbättra de redan antagna instrumenten inom CEAS, innan nya instrument antas: ”evolution snarare än revolution”, som Frattini beskrev det. Därtill efterfrågas bl.a. tydligare regler för förvarstagning, ytterligare harmonisering av mottagandeförhållanden, ökat praktiskt samarbete och bättre stöd för särskilt utsatta asylsökande. Vidare finns en önskan om omarbetning av Dublinsystemet och utforskandet av mekanismer för bördesfördelning, om ett gemensamt program för vidarebosättning för att visa solidaritet med tredjeländer, och om åtgärder för att på ett rättssäkert sätt urskilja asylsökande bland s.k. ”mixed flows”.

Utvärdering av första fasen fortfarande på gång

Tammerfors- och Haagprogrammen fastställde att utvecklingen av det gemensamma asylsystemet ska ske i två faser, och grönboken är en inledning till den andra fasen. Inte oväntat kunde man under hearingen över lag se en mer positiv attityd till vad som har åstadkommits från kommissionen och medlemsstaternas företrädare, medan flykting- och övriga frivilligorganisationer var mer kritiska. En uppfattning om att det gemensamma asylsystemet behöver utvecklas tycktes dock råda bland merparten av deltagarna – även om åsikterna när det gällda omfattningen varierade.

Medan bl.a. Frattini framhöll att Dublinförordningen endast är i behov av ”finjustering” menade flera flyktingorganisationer att förordningen åtminstone till vissa delar borde läggas på is tills en reell harmonisering åstadkommits i medlemsstaterna. Bjarte Vandvik från flyktingorganisationen ECRE framhöll att förutom det mänskliga lidande som Dublinförordningen medför är det även ett ytterst ineffektivt instrument. Endast 30 procent av förfrågningar om att överföra en asylsökande till ett annat Dublinland verkställs, vilket fick Vandvik att ifrågasätta om förordningen egentligen är ett politiskt och symboliskt verktyg.

Som ett led i utvecklingen av det gemensamma asylsystemet har de redan antagna direktiven på området utvärderats. Än så länge har dock endast utvärderingen av Dublinförordningen offentliggjorts, men på hearingen aviserades bl.a. att utvärderingen av mottagandedirektivet snart ska publiceras.

 
Harmoniseringen långt ifrån fulländad

José Magalhães, den portugisiska inrikesministerns statssekreterare, konstaterade att mycket har hänt sedan landet hade EU-ordförandeskapet för sju år sedan. Medlemsstaterna harkommit långt i harmoniseringen av visas delar av systemet även om man inte kan vara helt nöjd med vad som åstadkommits. Enligt Magalhães behövs bl.a. ytterligare harmonisering av medlemsstaternas mottagandeförhållanden för att undvika ”asylshopping”. Vidare efterlyste han en rimlig "avvägning" mellan rätten till asyl och "försök att missbruka asylsystemet”. Bjarte Vandik konstaterade i sin tur att EU har det lägsta antalet asylsökande på 20 år, och att fokus inom unionens migrationspolitik allt för länge legat på att reglera irreguljär migration.

 

Många talare återkom till frågan om irreguljär invandring och rätten att söka asyl. Bernd Hemingway från IOM (International Organization for Migration) betonade behovet av ett inresesystem som identifierar personer i behov av internationellt skydd. Även Giusto Catania från Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter (LIBE-utskottet) uttryckte sin oro över kustbevakningens bristande kompetens över att avgöra vem som är asylsökande bland de ”mixed flows” av migranter som anländer i båtar till södra Europas kuster. Enligt honom är skyddsstandarden för asylsökande på en mycket låg nivå i Europa, och han konstaterade att idén med säkra länder på ett oacceptabelt sätt bryter mot principen om individuell prövning. Matjaz Dovzan från Sloveniens inrikesministerium konstaterade däremot krasst att ”säkerhet måste vägas mot mänskliga rättigheter”.

Erica Feller från UNHCR uppmärksammande framförallt de stora skillnaderna i beviljande av asyl, t.ex. hur bifallsandelen mellan irakiska asylsökande skiljer sig mellan 0 procent i vissa länder till ca 70 procent i Sverige – ett tydligt tecken på att EU är långt ifrån ett enhetligt asylsystem. Philippe de Bruycker från Université Libre de Brussels och företrädare för forskningsnätverket Odysseus, var inne på samma linje. Enligt honom vore det bästa sättet för att i praktiken åstadkomma en harmonisering av medlemsstaternas asylprocesser att inrätta en central överklagandeinstans som kan ge vägledande beslut till medlemsstaterna. Förslaget om ett europeiskt s.k. stödkontor fick stort stöd från många håll, och ses som en mer realistisk åtgärd än en gemensam överklagandeinstans som snabbt skulle överbelamras av ärenden. Detta kontor kunde bl.a. utbilda handläggare på nationell nivå, tillhandahålla en databas med landinformation och samarbeta centralt med UNHCR och frivilligorganisationer.
 

Regionala skyddsprogram och vidarebosättning

Ann Mary Olsen från Danish Refugee Council redovisade under hearingen erfarenheterna från det pilotprojekt med regionalt skyddsprogram som Europakommissionen finansierar i Ukraina. Projektet har hittills varit lyckat, men Olsen var mån om att lyfta fram vissa nödvändiga villkor för att konceptet ska fungera. Involvering från olika aktörer – inklusive den lokala regeringen och frivilligorganisationer, effektivt integrationsarbete och koppling till vidarebosättning var några av dessa. Vidare betonade hon att de regionala skyddsprogrammen aldrig kan ersätta det europeiska asylsystemet, det kan endast fungera som ett komplement för att förbättra skyddet i flyktingarnas närområden.

Även Carin Bratt från det svenska justitieministeriet betonade vikten av solidaritet med de länder i världen som tar emot mest flyktingar. Den globala aspekten av migration gör att CEAS måste ha en stark yttre dimension. För närvarande är det endast sex av EU:s 27 medlemsstater som tar emot kvotflyktingar – totalt handlar det om ca 3000 personer som årligen vidarebosätts inom unionen. Enligt Bratt kan vidarebosättning inte vara annat än ett komplement till det ordinarie asylsystemet, men har ändå en stor betydelse speciellt som verktyg för bördesfördelning. Även Bratt berörde mixed flows-problematiken och konstaterade att det måste finnas andra vägar för migration än genom asylsystemet. 
 

En snäv tidtabell för att fullborda CEAS

Nästa fas i CEAS ska färdigställa Haagprogrammet, och tidtabellen är stram för den ambitiösa agendan – redan år 2010 ska det gemensamma asylsystemet vara klart. ”2010 is tomorrow, don’t make illusions”, konstaterade Frattini. Han poängterade att förbättring av de redan antagna direktiven inte räcker för att fullfölja arbetet med det gemensamma asylsystem, och att behoven av nya lagstiftningsåtgärder måste utredas. I juli 2008 ska en strategisk plan för asylpolitiken presenteras. Denna handlingsplan ska basera sig på resultatet från konsultationsprocessen kring grönboken och de pågående utvärderingarna av existerande instrument. Handlingsplanen ska innehålla en agenda för Haagprogrammets återstående tid (2008-2010), liksom en lista med förslag till lagstiftningsåtgärder. Avsikten är att under sommaren 2008 även presentera ett förslag till ändring av Dublinförordningen och mottagandedirektivet. 
 

Nytt grundfördrag ger nya möjligheter

Det reformfördrag som nyligen antogs av Europeiska rådet med avsikt att förändra EU:s grundregler, innebär nya positiva möjligheter för det gemensamma asylsystemet. Framför allt innebär det nya fördraget att medbeslutandeförfarandet blir standard inom frågor rörande migration och integration. Med andra ord får EU-parlamentet beslutanderätt tillsammans med rådet, istället för att som ofta tidigare endast ha en rådgivande roll. Detta torde förbättra den demokratiska processen och bland många finns hopp om att parlamentets ökade inflytande ska stärka flyktingars och immigranters rättigheter.

Erica Feller från UNHCR ställde sig under hearingen även positiv till de möjligheter som det nya grundfördraget ger för att låta Europadomstolen tolka direktiven. Hon betonade vidare att en harmonisering i sig inte ska vara det slutliga målet, utan unionen måste i första hand sträva efter att uppfylla internationella förpliktelser.

Lisa Tönnes, lisa.tonnes@temaasyl.se