EU:s asylsystem – oenigheter kvarstår

Den 2 december 2005 beslöt Rådet för rättsliga och inrikes frågor att bortse från EU-parlamentets rekommendationer och antog det omdiskuterade så kallade asylprocedurdirektivet utan några ändringar. Därmed är det sista direktivet inom den första fasen av det gemensamma europeiska asylsystemet (CEAS) antaget och den första fasen även formellt avslutad. Antagandet av direktivet var kraftigt fördröjt, mycket på grund av att medlemsstaterna inte kunnat enas om en gemensam lista över så kallade "säkra ursprungsländer" som innebär att EU  kan neka asylsökande från dessa "säkra" länder tillträde till asylproceduren. Inte heller nu kunde medlemsstaterna enas, utan avvaktar istället ett separat förslag från kommissionen under nästa år. Listan och andra delar av asylprocedurdirektivet har utsatts för stark kritik från bland annat organisationer som UNHCR och Amnesty, som hävdat att det bryter mot konventioner om de mänskliga rättigheterna.

I september 2005 uttalade sig EU-parlamentet mycket kritisk när man i linje med människorättsorganisationerna uppmanade Europeiska Rådet att stryka vissa delar av asylprocedurdirektivet. Under den första fasens beslutsförfarande har parlamentet emellertid endast haft en rådgivande roll och Rådet kunde således bortse från uppmaningarna. Att den första fasen nu är avslutad betyder dock ett skifte i sättet att ta beslut. Asyl- och migrationsfrågor kommer från och med nu att behandlas med majoritetsbeslut i Rådet och med EU-parlamentet som medbeslutare, inte bara rådgivare.

Kommissionären för rättsliga och inrikes frågor, Franco Frattini, kallade antagandet av asylprocedurdirektivet för en "milstolpe" i bygget av ett gemensamt asylsystem och uttryckte en förhoppning om att parlamentet i sin nya roll kan bidra till att standarden på framtida beslut höjs. Förslaget om ett direktiv för återvändande/återsändande (return), som kommissionen presenterade den 1 september 2005, är det första som kommer att behandlas under denna procedur. När parlamentet i slutet av november anordnade en första debatt om förslaget, talade parlamentarikerna om vikten av att använda sin nya position och roll för att skapa en EU-lagstiftning som bättre tar till vara  asylsökandes- och flyktingars rättigheter. Invandring är det enda område som inte kommer att omfattas av majoritetsbeslut och medbeslutande eftersom medlemsstaterna inte var beredda att ge upp det nationella självbestämmandet inom detta område.

Miniminormerna under luppen

EU-länderna har nu antagit miniminormer på en rad områden. Utöver asylprocedur även för mottagande, flyktingstatus, tillfälligt skydd vid massflykt och familjeåterförening. Nu pågår kommissionens arbete att granska om och hur medlemsstaterna transponerar direktiven, det vill säga anpassar sin lagstiftning, och hur de sedan implementerar detta i praktiken.

Vanligtvis har länderna två år på sig att transponera antagna direktiv och rapportera till kommissionen hur de avser implementera dem. I oktober 2005 varnade kommissionen Grekland för att inte ha implementerat direktivet om mottagande. Grekland har efter varningen två månader på sig att rapportera till kommissionen vilka åtgärder man tänker vidta. Sker ingen förbättring kan kommissionen utfärda ytterligare en varning och är situationen efter detta fortfarande oförändrad kan en anmälan till domstolen göras. Domstolen avgör då om landet brutit mot EU:s lagstiftning och kan som sista åtgärd bötfälla landet. Denna process, från första varningen till eventuell böter, kan emellertid ta flera år. Under tiden betonar människorättsorganisationer vikten av att länder som har högre standards än vad direktivens miniminormer anger inte sänker dem. I en undersökning, från november 2005, som European Council on Refugees and Exiles (ECRE) gjort av implementeringen av direktivet om mottagande bekräftas denna farhåga. Medan villkoren i de "nya" medlemsländerna förbättrats har trenden varit tvärtom i de "gamla" medlemsländerna där villkoren generellt försämrats. UNHCR har uttryckt samma oro vad gäller asylprocedurdirektivet som innehåller ett antal mycket kontroversiella och restriktiva paragrafer som för tillfället endast tillämpas av ett fåtal medlemsstater, men som nu riskerar att bli praxis i fler länder. I februari 2006 väntas kommissionen presentera resultat av de granskningar som gjorts vad gäller direktivet om mottagande.

Även EU-parlamentet har möjlighet att agera när det gäller första fasens antagna direktiv. Direktiv som enligt parlamentet bryter mot Genèvekonventionen om flyktingars rättigheter kan anmälas till domstolen. Så har redan skett med direktivet som reglerar familjeåterförening. Flertalet organisationer yrkar nu på att parlamentet även bör gå till domstolen med asylprocedurdirektivet.

Enhetlighet vägen framåt

År 2010 ska ett gemensamt asylsystem vara upprättat. Vägen dit stakas ut i Haagprogrammet som antogs hösten 2004. Kommissionens utvärdering av första fasens lagstiftning och hur medlemsstaterna transponerar och implementerar miniminormerna ska ligga till grund för nästa fas. Utvärderingen är tänkt att identifiera vilka områden som bäst lämpar sig att bygga vidare på och vilka områden som medlemsstaterna ser ett mervärde att öka samarbetet inom. Därefter kommer kommissionen att lägga fram ett lagförslag om etableringen av en enda asylprocedur och en enhetlig status för skyddsbehövande (single asylum procedure and a uniform protection status).

Enligt organisationen ECRE är det viktigaste steget framåt att skapa en gedigen, rättvis och enhetlig asylprocedur och status där möjligheterna att få skydd är desamma över hela Europa. Den godtycklighet som råder som ett resultat av olika praxis och lagar inom Europa gör processen att söka asyl till ett "lotteri". Enligt ECRE skulle en framtida central europeisk myndighet, med decentraliserade kontor i de olika nationalstaterna, vara en god idé, förutsatt att flyktingars och asylsökandes rättigheter respekteras. Först med ett gemensamt system för att bedöma asylansökningar kan man undvika de ansvarsförskjutningar mellan länderna som visat sig inskränka flyktingars och asylsökandes rättigheter. Österrike, som tar över ordförandeposten i början av 2006, har redan förklarat sin vilja att prioritera förbättrat utbyte och tolkning av information i syfte att befrämja ett gemensamt arbetssätt. I linje med detta kommer kommissionen att presentera ett Meddelande om praktiskt samarbete, men även genomföra en studie som ska undersöka möjligheten att gemensamt behandla asylansökningar.

Asylprocedurdirektivet publicerades i Official Journal den 13 december:
http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/en/oj/2005/l_326/l_32620051213en00130034.pdf

EU- parlamentets betänkande om asylprocedurdirektivet kan laddas ner här:
http://www.europarl.eu.int/omk/sipade3?PUBREF=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2005-0349+0+DOC+XML+V0//EN&LEVEL=3&NAV=X&L=EN

ECRE:s begränsade granskning av mottagandedirektivets implementering:
http://www.ecre.org/positions/Reception%20Report_FINAL_Nov051.doc

Läs mer om ECRE:s vision av asylsystem i Europa i Towards Fairs and Efficient Asylum Systems in Europe:
http://www.ecre.org/positions/WFsystems.pdf