Den franska pakten - ett stöd för en europeisk asyl- och invandringspolitik?

När Frankrike tog över EU:s ordförandeskap den 1 juni 2008 var det i ett läge där EU:s migrationspolitik stod inför stora förändringar. Drygt ett år tidigare hade kommissionen presenterat sin grönbok om EU:s framtida asylpolitik, och på så sätt inlett diskussionen om den framtida vägen för den gemensamma invandrings- och asylpolitiken. Migrationsfrågor är följaktligen en av ordförandeskapets fyra huvudprioriteringar, vid sidan av energi- och klimat-, jordbruks-, samt säkerhets- och försvarsfrågor.

I december 2007 uttryckte Europeiska rådet i ett meddelande att utvecklandet av en gemenskapsomfattande migrationspolitik är en grundläggande prioritet för unionen, och underströk behovet av en förnyad politisk utfästelse på området. Att åtgärda detta står således högt på det franska ordförandeskapets agenda inom området för asyl och invandring. I början av juli presenterade ordförandeskapet ett förslag till en Europeisk invandrings- och asylpakt på ett informellt möte mellan EU:s justitie- och inrikesministrar. Förslaget är formulerat mot bakgrund av de två meddelanden som kommissionen presenterade i början av juni: En strategisk plan för asylpolitiken och ”En gemensam invandringspolitik för Europa: principer, åtgärder och verktyg” där tio gemensamma principer för unionens invandringspolitik föreslås. Till innehållet är pakten snarlik kommissionens meddelanden, men mindre detaljerad. Tanken är att pakten - en paketlösning på ordförandeskapets samtliga prioriteringar inom området - ska antas slutgiltigt på ett rådsmöte i mitten av oktober. Pakten kan därmed fungera som uttryck för medlemsstaternas gemensamma stöd för den politik som kommissionen efterlyser i sina meddelanden.   

Fortsatt harmonisering

I förslagstexten konstateras att även om stora framsteg redan gjorts mot en gemensam invandrings- och asylpolitik, så är detta inte tillräckligt. Medlemsstaterna föreslås därför åta sig att:

1) organisera/reglera legal invandring med beaktande av respektive medlemsstats specifika prioriteringar och behov samt att främja integration
2) kontrollera irreguljär invandring genom att återsända irreguljära migranter
3) stärka gränsbevakningen
4) skapa ”a Europe of asylum”
5) ingå omfattande partnerskap med ursprungs- och transitländer för att främja synergin mellan migration och utveckling

I förslaget konstateras att fullföljandet av samtliga av dessa åtaganden kommer att kräva ändringar i det juridiska ramverket och grundfördrag (något som skulle kunna ske om Lissabonfördraget antas). För att få stöd av de övriga medlemsstaterna var Frankrike tvunget att ändra flera delar i förslagstexten och det nu liggande förslaget är något urvattnat jämfört med det ursprungliga. Bland annat har ordförandeskapet fått göra avkall på krav om s.k. integrationskontrakt, som skulle göra det obligatoriskt för invandrare att lära sig värdlandets språk och kultur, samt de s.k. europeiska värdena. Spanien motsatte sig även starkt den ursprungliga formuleringen som skulle förbjuda omfattande regulariseringar/amnestier av irreguljära migranter. Det nya förslaget är tämligen löst formulerat och anger endast att medlemsstaterna ska undvika allmänna regulariseringar av humanitära eller ekonomiska skäl, men tillåter ändå regulariseringar som utgår från individuella bedömningar. 

… med folkrätt och solidaritet som utgångspunkt

I inledningen av förslagstexten understryks att migration och asylpolitik måste formas i överensstämmelse med folkrätten, speciellt mänskliga rättigheter, mänsklig värdighet och flyktingrätt. I övrigt ramas pakten in av begrepp som ömsesidigt ansvar och solidaritet mellan medlemsstaterna – i sig inga nya termer i sammanhanget, men begrepp som hittills till stor del saknat praktisk innebörd.

Laglig migration och integration

Den lagliga invandringen som pakten hänvisar till syftar i första hand på att locka högkvalificerad arbetskraft till unionen. I samband med den lagliga migrationen anges även att familjeinvandring ska regleras mer effektivt, men med den enskilda medlemsstatens nationella lagstiftning och mottagningskapacitet som utgångspunkt - intressant med tanke på den pågående svenska diskussionen kring familjeåterförening, där migrationsminister Tobias Billström delvis motiverat införandet av ett försörjningskrav som ett sätt att närma sig den lagstiftning som tillämpas i övriga EU.

I pakten aviseras även en harmonisering av integrationspolitiken, som ska utformas i balans mellan migranters rättigheter (rätt till utbildning, arbete, socialtjänst m.m) och skyldigheter (att följa värdlandets lagar m.m). Den gemensamma integrationspolitiken ska innehålla åtgärder för att främja språkinlärning och tillträde till arbetsmarknaden, och bygga på respekt för såväl medlemsstatens nationella identitet som EU:s grundläggande värden (i detta sammanhang nämns bl.a. mänskliga rättigheter, tolerans, jämlikhet och skolplikt). Även om de elva gemensamma grundprinciperna för integration inte nämns är de åtgärder som aviseras helt i linje med dessa. Pakten syftar även till att främja informationsutbyte gällande ”best practice” – något som bl.a. den europeiska integrationsfonden och flyktingfonden bidrar till.

Fortsatt arbete med skärpta gränskontroller – men bevarad flyktingrätt

Medlemsstaterna förbinder sig i pakten även till en fortsatt utveckling av gränsbevakning och gränskontroller. Mer resurser till gränsbevakningsmyndigheten Frontex, modern teknologi och samarbete med tredjeländer ska hindra oönskad migration till unionen. I nästa stycke av pakten bekräftas än en gång vikten av att personer i behov av internationellt skydd ges tillträde till unionen – hur dessa två mål ska förenas i praktiken lämnas dock okommenterat.

Det ”Europe of asylum” som är målet för pakten ska bygga vidare på den harmonisering som redan påbörjats. De åtgärder som föreslås är helt i linje med den av kommissionen tidigare i sommar publicerade strategiska plan för asylpolitiken: ett europeiskt stödkontor som ska koordinera samarbete mellan medlemsstaternas asylprövande myndigheter (kontoret ska däremot inte kunna pröva asylansökningar eller fatta beslut), utvecklande av en enhetlig asylprocedur till 2012 och förstärkt samarbete med UNHCR för att förbättra skyddet av flyktingar som befinner sig utanför EU:s territorium, bl.a. med hjälp av vidarebosättningsprogram.

Slutligen aviseras ett stärkt samarbete med ursprungsländer och transitländer för att utveckla synergin mellan migration och utveckling. Detta ska ske genom bilaterala överenskommelser om laglig migration (med tillfälliga uppehållstillstånd som prioritet för att undvika s.k. brain drain), återtagande av irreguljära migranter och migrationskontroll – dvs en fortsättning på den redan rådande politiken.

I pakten utlovas även en årlig debatt kring asyl- och invandringspolitik. Rådet uppmanas dessutom att tillsammans med kommissionen ta fram en årlig rapport om hur fullgörandet av de åtaganden som pakten innebär fortskrider. Vidare uppmanas medlemsstaterna att utveckla kvantitativa indikatorer för att bedöma effekten av den politik som bedrivs, och att hålla varandra uppdaterade om åtgärder som antas på nationell nivå.

Lisa Tönnes, lisa.tonnes@temaasyl.se