Från nationell suveränitet till acceptans av överstatlighet

Varför kommer den svenska regeringen att prioritera arbetet med att utveckla ett gemensamt europeiskt asylsystem under sitt halvår som ordförande i EU 2009? Och varför accepterar man nu överstatlighet – dvs att EU:s gemensamma organ får beslutsrätt – på ett politikområde där man tidigare slog vakt om den nationella suveräniteten?

Statsvetaren Hans E. Anderson vid Södertörns högskola har skrivit en intresseväckande och kunskapsrik bok om utvecklingen av den överstatliga, europeiska asyl- och flyktingpolitiken och dess förhållande till den nationella politiken på området. Andersson tar oss med på en spännande resa genom ett föränderligt politiskt landskap, där de partipolitiska preferenserna på ett överraskande sätt skiftat över tid. Sverige slog under tidigare regeringar vakt om den nationella suveräniteten när det gällde invandrings- och asylpolitiken, men dagens alliansregering vädjar till EU-kommissionen och andra medlemsstater om förstärkt s k bördefördelning och om en effektivare gemensam – överstatlig – asylpolitik. Anderssons bok – Överstatlig flyktingpolitik – kan också läsas som en initierad kommentar till den av Tema asyl & integration tidigare anmälda boken av statsvetaren Peo Hansen, EU:s migrationspolitik under 50 år.

Suveränitetskänslighet

Anderssons frågeställning lyder: Varför börjar en stat som vanligtvis förespråkar mellanstatlighet att, inom ett så suveränitetskänsligt område politikområde som flyktingpolitiken, argumentera för överstatliga beslutsformer?  Det valda exemplet är Sverige, men även många andra stater har genomgått samma process som handlar om att nationalstaterna ofta motvilligt överlämnar alltmer av sin beslutskompetens till de överstatliga organen inom EU.  Andersson prövar i sin studie ett antal teorier för att försöka förklara denna utveckling. En viktig utgångspunkt är att just kontrollen av landets gränser, liksom vem som har rätt att uppehålla sig i landet, är ett område av hög s k suveränitetskänslighet, dvs ett område där staten anser sig ha suverän rätt att bestämma: ”Teoretiskt är suveränitet som mest absolut i frågor som rör emigration, naturalisation, nationalitet och förvisning.”  (Hannah Arendt: The Origins of Totalitarism; citerad av Andersson)

Neofunktionalism eller den mellanstatliga skolan?

De två huvudteorier som prövas av Andersson representeras av den neofunktionalistiska respektive den s k mellanstatliga skolan.  Enligt den förstnämnda teorin antar man bl a att ett påbörjat samarbete/aktivitet inom ett samhällsområde ”spiller över” i ett annat: exempelvis förutsätter/tvingar borttagandet av gränser mellan stater fram ett intensifierat polissamarbete.

En annan form av ”spill-over” innebär att de överstatliga organen (i detta fall EU-kommissionen) genom paketlösningar avsiktligt tvingar fram ett samarbete, också på områden som inte omedelbart är i fokus eller som inte vart för sig skulle accepteras som föremål för gemensamma beslut av de enskilda staterna.  En tredje form bygger på antagandet att olika intressegrupper i länderna ser det som nödvändigt att – för att nå sina specifika mål – börja bearbeta de överstatliga organen, snarare än de nationella. Intressegrupperna gör så att säga långsiktiga investeringar i de nya beslutsstrukturerna, i förhoppning om att nå sina mål. Den gradvisa mobiliseringen av allt fler intressegrupper skapar därmed en dynamik som driver integrationen och överstatligheten framåt.

Den andra förklaringsmodellen bygger på antaganden om staters ”realistiska” egenintressen, dvs att de kan ge upp vissa delar av sin suveränitet om de ser fördelar med detta, kanske främst inom politikområden av lägre dignitet (low politics). Här gör Peo Hansen i sin bok EU:s migrationspolitik under 50 år en delvis liknande tolkning av den europeiska integrationen och samarbetet inom asyl- och flyktingpolitiken: ”…de nationella regeringarna använder EU-nivån för att uppnå nationella politiska mål; regeringarna avträder helt enkelt suveränitet till EU i utbyte mot politiska landvinningar på hemmaplan.”  (Hansen s 211). 

I Hansens fall handlar det om staters kärnintressen (high politics) och om, som det framställs, närmast en avancerad konspiration från medlemsstaternas sida i syfte att låta de överstatliga/supranationella instanserna ta över beslutskompetens. Enligt Hansen har detta också medfört ett önskat (ur de nationella regeringarnas perspektiv) resultat: en allt mer restriktiv asylpolitik och ett alltmer försämrat asylmottagande har kunnat läggas fast för längre perioder, utan inblandning av hemmaopinioner och inhemska påtryckargrupper.

Vad hände i Tammerfors 1999?

Ett intressant exempel på processen mot ökad överstatlighet – med bäring på det utvecklingsarbete vad gäller asylmottagande som bedrivits inom tema asyl i Equal-programmet – är frågan om normer eller miniminormer för mottagandevillkor för asylsökande. Andersson redovisar den historiska utvecklingen av den gemensamma europeiska asylpolitiken: från Maastricht- och Amsterdamfördraget och toppmötet i Tammerfors till Haagprogrammet och dagens situation med det s k reformfördraget. I synnerhet Tammerforsmötet innebar i sammanhanget ett intressant steg mot överstatlighet: här förde EU-kommissionen och flera medlemsstater under toppmötet fram progressiva och långtgående förslag vad gäller gemensam asylpolitik och gemensamma regler för asylmottagande, förslag som i vissa fall till och med gick längre än vad EU-fördraget vid den tidpunkten tillät.

Andersson ger två från varandra avvikande tolkningar av Tammerforsmötet: antingen hade man för bråttom och tillräcklig kompetens och kontroll fanns ej på plats – eller så formulerade EU-kommissionen sig avsiktligt skarpt i förvissning om att en anpassning i efterhand ändå skulle ske. Återigen annorlunda tolkningar än Hansens mera konspirativa förklaringar; den senare snarlik den som Christian Kaunert för fram i sin artikel EU Asylum Policy. The Emergence of Supranational Policy Entrepreneurs. Kaunert hävdar i sin artikel att det inom EU:s gemensamma organ, främst EU-kommissionen, vuxit fram en kader av skickliga – och ”progressiva” – supranationella politiska entreprenörer som utvecklar och lägger fram framåtsyftande och socialpolitiskt djärva förslag till ministerrådet och parlamentet – och ofta lyckas få dem genomförda, inte sällan trots motstånd från medlemsstaterna.

Miniminormer eller – bara normer?

I EU:s direktiv om mottagandevillkor för asylsökande fastställs ett antal (28) artiklar som stadgar vilka miniminormer för mottagandet som skall gälla i medlemsstaterna. Det handlar med andra ord om en lägsta standard och det står respektive medlemsstat fritt att ha en högre standard. En livlig debatt har sedan införandet förts om dessa miniminormer; ursprungligen fanns också ett förslag om att införa normer, dvs en av alla medlemsstater godkänd, lika nivå som skulle gälla de olika delarna av mottagandet.

Problemet med miniminormer har tidigare ansetts vara att dessa skulle leda till en s k ”race to the bottom”, dvs att medlemsstaterna skulle anpassa sitt mottagande till lägsta tänkbara nivå (något som enligt genomförda utvärderingar dock ej blivit fallet). Införandet av gemensamma normer skulle däremot underlätta den s k bördefördelningen: på sikt skall lika (goda?) villkor gälla oberoende av i vilket land den asylsökande hamnar/väljer att söka asyl.

Andersson för ett utförligt resonemang – men inte helt klargörande – kring frågan om miniminormer kontra normer och redovisar också de svenska regeringarnas vacklande ståndpunkter över tid. Hur ett nytt direktiv kommer att utformas är i slutänden avhängigt av att reformfördraget godkänns; som Tema asyl & integration tidigare kunnat rapportera pågår redan nu en översyn av det gällande direktivet (om miniminormer).

En föränderlig omvärld

En ytterligare förklaringsmodell som Andersson också berör, är den som utgår från att omfattande förändringar i omvärlden tvingar både nationalstaterna och de supranationella entreprenörerna att anpassa eller förändra sin politik. Händelser som det kalla krigets upphörande och järnridåns fall, en ökande globalisering, snabbare informationsflöden och allt effektivare kommunikationer har gjort att de system och den politik som konstruerades under förra seklet inte längre fullt ut är funktionsdugliga. Till de europeiska asylsystemen ökar också flödet av alltmer heterogena grupper av migranter och flyktingar – mixed flows – så länge andra vägar för invandring är stängda. Välfärdsstaten bygger på nationalstatens strikt bevakade gränser; endast den som bidragit till dess uppbyggnad skall få del av dess tjänster, ett paradigm kanske allt svårare att upprätthålla eller försvara i en ”globaliserad” värld.

Anderssons slutsats blir att de redovisade förklaringsmodellerna och teorierna i olika grad bidrar till vår förståelse av den process mot en ökad acceptans av överstatlighet i flyktingpolitiken som nu pågår: Förändringar i ett politikområde spiller över i ett annat, EU-kommissionen lägger fram progressiva paketlösningar där medlemsstaterna tvingas kompromissa, intressegrupper mobiliserar för att påverka parlament och kommission och i takt med omvärldens förändringar förändras också nationalstaternas intressen – och inte minst nationalstaten själv.

Christian Råbergh, christian.rabergh@temaasyl.se