Utredning om asylmottagandet - men inget systemskifte

Regeringens direktiv till den sedan länge aviserade utredningen om mottagande av asylsökande (Lagen om mottagande av asylsökande) presenterades av migrationsminister Tobias Billström den 13 december 2007. Av direktiven framgår att regeringens inriktning på den s k arbetslinjen också skall gälla de asylsökande. Mottagandet skall vara utformat så att det främjar sysselsättning och egenförsörjning. Även den omdebatterade frågan om asylsökandes boende skall utredas.

Andra viktiga områden som skall ses över är den organiserade sysselsättningen, det ekonomiska biståndet till asylsökande och hur samverkan mellan Migrationsverket, kommunerna och frivilligorganisationerna skall utformas. Många av de enskilda frågeställningar som skall utredas berör flera av de förslag och rekommendationer som NTG-asyl & integration tidigare fört fram. Däremot behandlas inte det grundläggande strukturella problemet i det svenska asylmottagandet: Migrationsverkets konfliktfyllda, dubbla roll som både prövnings-/kontrollmyndighet och omhändertagande, humanitär och stödjande organisation för människor i kris och oviss väntan.

Stora förändringar sedan 1992

Asylmottagandet har inte varit föremål för en statlig utredning sedan 1992, då två betänkanden publicerades, Mottagande av asylsökande och flyktingar och Meningsfull vistelse på asylförläggning. I båda dessa utredningar fanns en rad nu genomförda och delvis mycket omdiskuterade förslag, bl a möjligheten till s k eget boende (EBO). Även det som sedermera kom att kallas Organiserad sysselsättning föreslogs och infördes 1994. Något som väckt mindre debatt är att samma år fastställdes också den ekonomiska ersättningen till asylsökande. Den s k dagersättningen har därefter legat på en oförändrad nivå.

Många brister i nuvarande system…

Bristerna i det nuvarande mottagandesystemet har varit uppenbara under en rad av år. Bland de problemområden som utredningen skall analysera finns bl a den organiserade sysselsättningen, samhällsinformationen, boendet, möjligheterna till egenförsörjning och arbete samt insatser för återvändande vid avslag.

I direktiven framhålls också att utredningen skall ge förslag på en bättre samordning av insatserna och systemen för mottagande av asylsökande och introduktionen av flyktingar och andra nyanlända invandrare: ”Kommunernas erfarenheter av att ta emot nyanlända som beviljats uppehållstillstånd och erbjuda dem en ändamålsenlig introduktion i det svenska samhället bör i högre utsträckning än hittills tas tillvara i mottagandet av asylsökande. En samordning bör därför ske av insatserna för asylsökande respektive nyanlända som beviljats uppehållstillstånd.” 

…men inget systemskifte

Även de asylsökandes behov av socialt stöd skall utredas, bl a med utgångspunkt från Migrationsverkets roll och ansvar i förhållande till andra myndigheter och vistelsekommunerna. Hur andra aktörer, i synnerhet frivilligorganisationer, kan stimuleras till att medverka i asylmottagandet skall också granskas, och migrationsminister Tobias Billström antydde vid NTG-asyls slutkonferens att detta även handlar om att hitta nya ekonomiska möjligheter för frivilligorganisationernas arbete med asylsökande.

Sammantaget pekar dessa frågeställningar på att utredningen kan komma med förslag som i viss mån berör den fråga som NTG-asyl & integration bedömt som central för en förbättring av det svenska systemet för mottagande av asylsökande: en organisatorisk åtskillnad mellan mottagande och prövning. I övrigt finns knappast något i utredningsdirektiven som tyder på att regeringen är beredd att hantera problemen inom asylmottagandet från ett system- eller strukturellt perspektiv, något som ett av regeringspartierna (Folkpartiet) tidigare föreslagit i sitt asylpolitiska program.

Inget hälsoperspektiv - trots sammanhållen process

Som framgått ovan är en viktig utgångspunkt för utredningen att en bättre samordning skall åstadkommas av asylmottagande och flyktingintroduktion. Att se mottagandet och introduktionen som delar av en sammanhållen process, och att i ett tidigt skede av mottagandet påbörja insatser för integration/re-integration, är bland de viktigaste slutsatserna från utvecklingsprojekten inom Equal, i Sverige såväl som i andra medlemsstater. Det är också en av de centrala rekommendationerna i remissvaret från ett trettiotal europeiska Utvecklingspartnerskap inom Equal till EU-kommissionens grönbok om det gemensamma europeiska asylsystemet.

En annan rekommendation, både på nationell och europeisk nivå, är att frågor om hälso- och sjukvård för asylsökande måste uppmärksammas i betydligt större utsträckning i en sådan sammanhållen process av mottagande och introduktion/integration. Senast har dessa frågor uppmärksammats av Socialstyrelsen genom kravet på en utredning om hälso- och sjukvård för asylsökande; ett tecken på att den nuvarande ordningen ej fungerar tillfredsställande är att andelen asylsökande som genomgår ett s k hälsosamtal/hälsoundersökning, enligt tidigare statistik från Sveriges kommuner och landsting, minskat till under 40 procent.  Det är därför anmärkningsvärt att en genomlysning av hälso- och sjukvårdsfrågorna inte ingår i utredarens uppdrag.

Att fråga dem som berörs

Utredaren skall enligt direktiven ta del av det arbete som sker på området inom EU och inhämta erfarenheter från andra länders system för mottagande. Här finns med andra ord goda möjligheter för utredaren att ta tillvara de mycket omfattande projekterfarenheter och rekommendationer som framkommit i både Equal-programmet och den Europeiska flyktingfonden.

En annan viktig kunskapskälla nämns i direktiven – de asylsökande själva. Att, som det heter,  ”Om möjligt … erfarenheter från personer som tidigare varit registrerade i mottagningssystemet [bör] tas tillvara i översynen” är en mycket positiv markering. Även frågan om de asylsökandes medverkan i utformandet av mottagandet har funnits med i de rekommendationer och förslag som projekt och temagrupper inom Equal framfört, både på nationell och EU-nivå. NTG-asyls förslag till nationell politik 2005 – där bl a denna rekommendation ingick – återfinns, som Tema asyl tidigare redovisat, i ett av de nuvarande regeringspartiernas asylpolitiska program.

En välkommen men begränsad utredning

NTG-asyl & integration har sedan 2003 lämnat förslag och rekommendationer till Svenska ESF-rådet och berörda departement. I många fall överensstämmer de områden som finns angivna i utredningsdirektiven med NTG:s förslag/identifierade bristområden. I dessa förslagskataloger finns de olika förslagen utförligt redovisade med bakgrundsbeskrivningar och hänvisningar till bl a projekterfarenheter från Equal och Europeiska flyktingfonden.

Som redan påpekats, ingår det inte i utredarens uppdrag att se över den grundläggande frågan om huvudmannaskapet för asylprövningen respektive asylmottagandet. Ett av regeringspartierna (Folkpartiet) har tidigare ansett denna fråga som en av de viktigaste för att åstadkomma ett förbättrat asylmottagande, något som bl a framgår av partiets asylpolitiska program från 2006.

Ej heller kommer den av bl a Statskontoret tidigare uppmärksammade frågan om extern tillsyn av mottagandet att behandlas, trots den allvarliga kritik som riktats mot Migrationsverket på detta område. Överhuvudtaget finns i direktiven inga resonemang om kvalitetssäkring eller system för uppföljning/övervakning av mottagandeverksamheten, något som är aktuellt både i andra medlemsstater och på EU-nivå.

Sammantaget är den av regeringen beslutade översynen mycket välkommen, men saknar den nödvändiga systemkritiska ansatsen. Den sammanhållna processen – det nära sambandet mellan mottagande och introduktion – berörs, men en viktig komponent saknas: hälsoperspektivet. Ej heller finns angivet i direktiven hur frågan om huvudmannaskap och ansvarsfördelning skall utredas i samband med en sådan sammanhållen process – än mindre tillsyn och uppföljning. Positivt är beredskapen hos utredaren att ta in erfarenheter från andra länder och från EU-samarbetet och, inte minst, att de som själva berörs skall kunna göra sina röster hörda.

Christian Råbergh, christian.rabergh@temaasyl.se