EU:s asylsystem - vem bestämmer?
I arbetet med att utveckla det gemensamma europeiska asylsystemet (CEAS) medverkar ett antal europeiska institutioner och aktörer som alla representerar olika synsätt och intressen. De olika institutionerna/aktörerna kan sägas företräda tre olika intressesfärer – en nationell, en europeisk och en medborgarnas intressesfär. Den nationella intressesfären består av representanter för de enskilda medlemsstaternas regeringar och utgörs av Europeiska unionens råd och Rådet för rättsliga och inrikes frågor, RIF-rådet. EU-kommissionen representerar den europeiska intressesfären och ska arbeta för de ändamål som bäst gynnar Europa/unionen i sin helhet. EU-parlamentet är medborgarnas organ och är den enda av EU:s institutioner som är direktvald. Utöver dessa tre intressesfärer finns också ett antal gränsöverskridande icke- och mellanstatliga organisationer som söker påverka utvecklingen av den gemensamma politiken.
Den nationella, den europeiska och medborgarnas intressesfär, såväl som de gränsöverskridande organisationerna, har alla en roll i utvecklingen av CEAS. Interaktionen dem emellan bidrar till att forma politiken. Denna artikel, med en inledande tabell, avser att ge en introduktion till de ibland komplicerade strukturer som samarbetet bedrivs inom samt de olika aktörernas roller, maktbefogenheter och möjligheter till inflytande.
ETT OMRÅDE FÖR FRIHET, SÄKERHET OCH RÄTTVISA
Det politikområde i EU som inbegriper CEAS och andra frågor som rör migration, polis- och rättsligt samarbete, benämns ”ett område för frihet, säkerhet och rättvisa”. Inom ramarna för detta område skall fri rörlighet inom unionen för dess medborgare garanteras med hänsyn till de gemensamma gränserna utåt, brottsbekämpning, asyl- och migrationsfrågor.
http://www.europa.eu.int/pol/justice/index_en.htm
ORDFÖRANDESKAPET – THE PRESIDENCY
Under perioder på sex månader roterar ledarskapet inom EU mellan medlemsstaterna. Ordförandelandet planerar och arrangerar de rådsmöten som skall äga rum och fungerar som en samtalsledare. Ordförandelandet ska löpande föra samtal med de olika länderna och därmed underlätta beslut vid mötestillfällena. I rollen som ordförandeland, med relativt stor makt över agendan, ingår också en viss möjlighet att framhäva eller söka prioritera vissa frågor. Under den första halvan av 2007 leder Tyskland arbetet.
DEN NATIONELLA REPRESENTATIONEN
EUROPEISKA UNIONENS RÅD – THE EUROPEAN COUNCIL
Europeiska rådet är det högsta beslutande organet inom EU och består av medlemsstaternas stats- och regeringschefer samt EU-kommissionens och EU-parlamentets ordföranden. Europeiska rådet träffas ungefär två till fyra gånger om året, vanligtvis i slutet av varje ordförandeskap i juni och november. Under dessa ”toppmöten” beslutas om gemensamma riktlinjer och principer för samarbetet. Det Europeiska rådet kan också ta beslut i frågor som varit särskilt känsliga eller svåra att komma överens om i det så kallade RIF-rådet, rådet för rättsliga och inrikes frågor (se RIF-rådet). De gemensamma riktlinjer och målsättningar som det Europeiska rådet kommer överens om skall sedan göras till verklighet av EU-kommissionen som lägger fram förslagen (se EU-kommissionen) och av RIF-rådet som tar de löpande besluten.
För att exemplifiera: Det Europeiska rådet tog i Tammerfors 1999 beslut om att inrätta ett gemensamt europeiskt asylsystem. Detta är ett övergripande beslut, utan juridisk grund. För att riktlinjerna skulle bli verklighet, och bindande, krävdes ytterligare en rad politiska beslut, till exempel miniminormer för mottagande, asylprocedur, familjeåterförening etc. Dessa beslut, som utgör själva substansen i riktlinjerna från Tammerfors, har tagits av RIF-rådet. Haagprogrammet, nästa fas av CEAS, som antogs vid toppmötet i Haag i november 2004, är ytterligare ett exempel på övergripande riktlinjer beslutade av stats- och regeringscheferna i det Europeiska rådet. Det åvilar nu EU-kommissionen och RIF-rådet att göra verklighet av dessa planer.
Sveriges representant i det Europeiska rådet är statsminister Fredrik Reinfeldt
RÅDET FÖR RÄTTSLIGA OCH INRIKES FRÅGOR (RIF-Rådet) - JUSTICE AND HOME AFFAIRS COUNCIL (JHA COUNCIL, även JLS COUNCIL)
Rådet för rättsliga och inrikes frågor, RIF-rådet somtar besluten inom CEAS och sammanträder ungefär 6-8 gånger per år. Gemensamma miniminormer för mottagande, asylprocedur och familjeåterförening är exempel på beslut tagna av RIF-rådet. RIF-rådets sammankomster brukar kallas ”ministermöten” till skillnad från det Europeiska rådets möten som kallas ”toppmöten”. RIF-rådet består av migrationsministrarna eller motsvarande i respektive medlemsstater, ofta inrikes- eller justitieministern. För att RIF-rådet ska kunna nå ett beslut har det krävts att alla ministrar är eniga, vilket skapar vissa svårigheter under utvecklingen av CEAS. Under 2005 skall majoritetsbeslut införas och representanterna i RIF-rådet är därmed inte tvingade att nå enighet för att fatta ett beslut. Detta är tänkt att leda till ökad effektivitet, men också ökat demokratiskt inflytande (se EU-parlamentet).
Sveriges representanter i RIF-rådet är migrationsminister Tobias Billström och/eller justitieminister Beatrice Ask.
Tre huvudsakliga enheter samarbetar för att förbereda ett beslut i RIF-rådet. Dessa är COREPER, Working Party on Asylum och SCIFA, se nedan.
ARBETSGRUPPEN FÖR ASYL - WORKING PARTY ON ASYLUM (GROUP ASYLUM)
Alla förslag till lagstiftning som EU-kommissionen lägger fram behandlas först i denna grupp i rådet, sammansatt av experter från medlemsstaterna. Arbetet är ett första försök att ena ländernas positioner och leds av en representant från ordförandelandet. Resultaten av diskussionerna går sedan normalt vidare till SCIFA där resultat förväntas nås i de frågor som arbetsgruppen inte kunnat enas om.
Svenska representanter i Working Party on Asylum är Mikael Norberg: UD, Claes Bergdahl: UD, Sara Rosenmüller: UD, Peter Mokvist: Migrationsverket och Fredrik Beijer: Migrationsverket.
SCIFA (ASYLUM SPECIAL COMMITTEE OF THE COUNCIL: STRATEGIC COMMITTEE ON IMMIGRATION FRONTIERS AND ASYLUM)
SCIFA tar beslut och bidrar till diskussionerna inom RIF-rådet. I SCIFAs arbete framträder eventuella motstridiga positioner mellan länderna och genom detta arbete får RIF-rådet kunskap om vilka motsättningar som finns kring ett förslag. SCIFA utgörs av erfarna tjänstemän med ansvar för migration och asyl i respektive medlemsstater.
Svenska representanter i SCIFA är Sophie Dernelid: UD, Ola Henrikson: UD, Stefan Carp: Polismyndigheten i Stockholms län och Marianne Persson: Justitiedepartementet.
COREPER
När ett beslut har tagits av SCIFA sänds det till COREPER, en fransk akronym som står för ”de ständiga representanternas kommitté”. COREPER är en arbetsgrupp under RIF-rådet som består av en representant från varje medlemsstat. Deras uppgift är att förbereda RIF-rådets möten och bestämma den prioritering frågorna ska ha, det vill säga så kallade A-punkter (ingen diskussion bedöms nödvändig) eller B-punkter (debatt förväntas). COREPER kan också besluta om att skjuta upp vissa politiskt svåra ärenden till ett senare datum, vilket var vad som hände när beslut om en gemensam lista på så kallade ”säkra ursprungsländer”, en del av asylprocedurdirektivet, sköts upp under hösten 2004 till våren 2005. COREPER:s arbetsuppgifter och ställning mitt i beslutsprocessen innebär att kommittén har en viss politisk kontroll genom att bestämma över dagordning och prioritering av frågor. Om ett beslut inte kan nås i RIF-rådet sänds förslaget tillbaka till Working Group on Asylum för fortsatt behandling.
Sveriges representanter i COREPER är EU-ambassadör Sven-Olof Peterson eller ställföreträdande ambassadör Ingrid Hjelt af Trolle beroende på vilka frågor som diskuteras.
DET EUROPEISKA
EU-KOMMISSIONEN – THE EUROPEAN COMMISSION
EU-kommissionen skall representera europeiska intressen, oberoende av medlemsstaterna. Tjänstemännen som är anställda inom EU-kommissionen skall arbeta utan nationella preferenser och se till det som är ”bäst för Europa”. En av kommissionens uppgifter är att lägga fram förslag till lagar och bevaka implementeringen av beslut. Kommissionen kan, om ett land inte implementerat ett beslut, dra detta land inför den europeiska domstolen. Detta har också skett med en rad direktiv (se European Court of Justice). Inom EU-kommissionen finns ett antal så kallade generaldirektorat (DG). Det direktorat i kommissionen som ansvarar för arbetet med utvecklingen av CEAS är Directorate-General for Justice, Freedom and Security, DG JLS (efter franskans justice, liberté, sécurité). Direktoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter har en mindre roll, bland annat genom Equal-programmet.
Ordförande för kommissionen är José Manuel Barosso.
DIREKTORATET FÖR RÄTTSLIGA OCH INRIKES FRÅGOR - DIRECTORATE-GENERAL FOR JUSTICE, FREEDOM AND SECURITY (DG JLS)
Directorate-General for Justice, Freedom and Security, DG JLS (efter franskans justice, liberté, sécurité), arbetar med utvecklingen av CEAS och övrigt samarbete inom området för frihet, säkerhet och rättvisa. Det är DG JLS som lägger fram de förslag som sedan RIF-rådet tar ställning till. Det är också kommissionens roll att omarbeta dessa förslag i händelse av att medlemsstaterna inte kan enas, vilket var vanligt förekommande under den första fasen av CEAS utveckling.
DG JLS följer upp och utvärderar beslut, bland annat genom en resultattavla, som fram till 2005 varit halvårsvis men som i framtiden kommer att sammanställas helårsvis. Kommissionens ansvar även för genomförandet av de beslut som tas av RIF-rådet samt det Europeiska rådet. Därför finns det inom DG JLSA ett antal politiska och ekonomiska utvecklingsprogram, projekt och initiativ som ska realisera dessa beslut. Exempel på detta är den europeiska flyktingfonden, se nedan.
Jean-Louis de Brouwer är ansvarig för den enhet inom DG JLS som arbetar med immigration, asyl och gränser.
FRANCO FRATTINI - KOMMISSIONÄR FÖR RÄTTSLIGA OCH INRIKES FRÅGOR
Italienaren Franco Frattini är kommissionär med huvudansvar för CEAS och leder arbetet i DG JLS. Frattini fick posten som kommissionär efter kraftiga protester mot nomineringen av hans kontroversielle landsman Rocco Buttiglione . Innan han under hösten 2004 blev kommissionär med ansvar för frihet, säkerhet och rättvisa innehade Frattini posten som Italiens utrikesminister.
EUROPEISKA FLYKTINGFONDEN - EUROPEAN REFUGEE FUND (ERF)
Den europeiska flyktingfonden (ERF) inrättades år 2000 och skall stödja och utveckla medlemsstaternas system och policies för mottagande av asylsökande, integration av flyktingar och återvändande. ERF administreras av DG JLS. I december 2004 togs beslut om ERF II som innebär fem ytterligare år med finansiellt stöd till medlemsstaterna. Under 2006 har Flyktingfonden gjorts om ytterligare och ska nu bland annat även uppmuntra medlemsstaterna att utveckla program för vidarebosättning (kvotflyktingar).
DIREKTORATET FÖR SYSSELSÄTTNING OCH SOCIALA FRÅGOR - DIRECTORATE GENERAL FOR EMPLOYMENT, SOCIAL AFFAIRS AND EQUAL OPPORTUNITIES
Direktoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter bedriver ett arbete som på många sätt hör ihop med det som bedrivs av DG JLS. Integration, fri rörlighet inom unionen för arbetskraft och frågor som rör anti-diskriminering är områden som behandlas av detta direktorat. Det är direktoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter som inom ramen för Europeiska socialfonden inrättat gemenskapsinitiativet Equal. Vladimir Spidla är kommissionär med ansvar för dessa frågor.
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS DOMSTOL - EUROPEAN COURT OF JUSTICE
Om en medlemsstat inte lever upp till EU-domstolens lagar, inte har implementerat ett EU-direktiv eller gjort det på ett otillfredställande sätt kan EU-kommissionen dra staten inför domstolen. Domstolen kan då utfärda en varning och om kommissionen upplever att staten i fråga inte agerar på varningen kan den yrka på att domstolen dömer staten till böter. Detta är emellertid en process som kan ta flera år. Kommissionen har tagit ett antal fall till domstolen. Till exempel anmälde kommissionen i april 2005 Tyskland för att inte uppfyllt och implementerat ett direktiv om anti-diskriminering. Under behandling i domstolen är direktivet om familjeåterförening, som anmäldes till domstolen för att det bedömdes bryta mot EUs åtaganden kring mänskliga rättigheter.
MEDBORGARNA
EU-PARLAMENTET – THE EUROPEAN PARLIAMENT
EU-parlamentet är EU:s folkvalda organ med över 700 ledamöter, vilka skall representera medborgarna i unionen. EU-parlamentet kan därför, något förenklat, sägas motsvara en europeisk riksdag. Under utvecklingen av CEAS har EU-parlamentet, och därmed medborgarna, emellertid inte haft någon framträdande roll. Beslutsfattandet har skett med enhällighet som krav. Under detta förfarande har EU-parlamentet endast haft en rådgivande roll och således ingen makt. Det kommer emellertid att förändras under 2005 då en övergång från enhälliga beslut till majoritetsbeslut sker. Det nya förfarandet med majoritetsbeslut medför att EU-parlamentet blir medbeslutande, inte bara rådgivande, och får därmed ett betydligt större inflytande över beslutsprocessen. EU-parlamentet prioriterar ofta flyktingar och asylsökandes rättigheter i sitt arbete, vilket gör att många människorättsorganisationer välkomnar en större roll för och mer makt till EU-parlamentet.
Sverige har 19 ledamöter i EU-parlamentet.
UTSKOTTET FÖR MEDBORGERLIGA FRI- OCH RÄTTIGHETER - COMMITTEE ON CITIZENS´ FREEDOMS AND RIGHTS, JUSTICE AND HOME AFFAIRS (LIBE)
Det utskott i EU-parlamentet som arbetar med asylpolitik är utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter. Det var detta utskott som frågade ut och till slut underkände den kontroversielle italienaren Rocco Buttiglione som ny kommissionär under hösten 2004. Det har sedan denna kontroversiella händelse spekulerats i om det pågår en maktkamp mellan EU-kommissionen och parlamentet som hittills lett till ökande maktbefogenheter för EU-parlamentet i förhållande till kommissionen.
FRIVILLIGORGANISATIONER
Det finns ett flertal organisationer som arbetar för asylsökandes och flyktingars rättigheter i Europa. De har en betydelsefull roll i att övervaka och påverka utformandet av den europeiska politiken. Organisationerna bedriver lobbyarbete och försöker på olika sätt påverka utvecklingen, exempelvis genom skrivelser och att väcka debatt.
UNHCR
United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR, är FN:s flyktingorgan. UNHCR bedriver arbete med flyktingar runt om i världen. UNHCR och EU har ett väl utvecklat samarbete. Det är UNHCR som tar ut och organiserar kvotflyktingar runt om i världen, som några av de unionens medlemsstater tar emot. UNHCR spelar en stor roll vad det gäller att utveckla asylsystem och kapacitet att ta emot flyktingar och asylsökande i de länder som gränsar till EU. Den tidigare flyktingkommissarien, Ruud Lubbers avgick i mars 2005 och någon efterträdare har ännu inte tillsatts.
ECRE (EUROPEAN COUNCIL ON REFUGEES AND EXILES)
ECRE är ett nätverk som består av runt 80 organisationer runt om i Europa som arbetar för en generös och human flyktingpolitik.
AMNESTY INTERNATIONAL
HRW (HUMAN RIGHTS WATCH)
CARITAS
STATEWATCH