Vad kostar migrationspolitiken? Unik studie om migrations- och integrationspolitikens kostnader

IOM – International Organisation for Migration – har nyligen publicerat en ytterst intressant studie som för första gången systematiskt behandlar frågan om utvärderingar av och jämförelser mellan olika länders kostnader och resultat av migrationspolitik i vid mening. Även Sverige ingår i studien, som i övrigt behandlar Danmark, Storbritannien, Kanada, Nederländerna, Irland och Tyskland. Migrationspolitik definieras i studien som omfattande invandrings-, asyl- och flyktingpolitik samt integrationspolitik.

Föga överraskande påpekar författarna till studien inledningsvis de stora svårigheterna med att göra detta slag av beräkningar och jämförelser: bristfälligt dataunderlag och statistik, olika definitioner av ”invandrare” i de undersökta länderna samt att kostnaderna för åtgärder inom andra politikområden också handlar om migrations- och integrationspolitik.

Trots dessa svagheter i underlagsmaterialet är studien ett banbrytande försök att bedöma kostnaderna av åtgärder och system inom ett av de allt viktigare politikområdena i Europa.  Förutom de intressanta och tankeväckande länderjämförelserna finns här också en värdefull översikt av och diskussion om olika europeiska och internationella institutioners arbete med att bedöma och utvärdera policies och system. På nationell nivå har NTG-asyl & integration – i sin årliga förslagskatalog – efterlyst socioekonomiska utvärderingar av insatser inom asylmottagandet och introduktionen av nyanlända. I det nationella programmet för den Europeiska integrationsfonden finns också dessa frågor med som ett prioriterat område.

Ett prioriterat politikområde…

Antalet migranter i världen, av skilda kategorier, har de senaste decennierna ökat betydligt. Frågan om ”hanteringen av migration” – migration management – har därmed också fått allt större politisk prioritet, än så länge främst i de utvecklade länderna. Begreppet innefattar migrationspolitiska frågor i vid mening: gränskontroll, asyl- och flyktingpolitik, integrationspolitik, arbetskraftsinvandring och åtgärder mot trafficking och irreguljär invandring.

…men brister i uppföljning och utvärdering

Sedan 1990-talet har både nationella, regionala och internationella offentliga institutioner i allt högre grad efterlyst empiriskt – evidensbaserat – stöd för utvecklingen av policies och system. Inom många samhällsområden finns också väl utvecklade instrument för utvärderingar och jämförelser/benchmarking. Några exempel WHO:s rapport om sjukvårdssystemen i världen och  den s k PISA-studien om utbildningsväsendet.

På migrations- och integrationsområdet finns emellertid få jämförande studier.
Nyligen lanserades visserligen den europeiska jämförande studien av medlemsstaternas integrationspolitik, Migration Policy Index, men indexet behandlar i princip endast det gällande regelverket, ej utfallet eller effekterna av den förda politiken. På regional/EU-nivå introduceras indikatorer för resultatmätning på allt fler politikområden; i EU-kommissionens riktlinjer för den nya Europeiska integrationfonden finns utvecklandet av indikatorer för integrationspolitiken som ett viktigt insatsområde.

Svårt att mäta…

Kostnaderna för migrations- och integrationspolitiken ingår ofta i budgeten för andra politikområden,  vilket gör det svårt att ange de totala kostnaderna. Vissa länder har de senaste åren lanserat en integrationspolitiken snarlik den svenska, där ett integrationsperspektiv (jämför jämställdhetspolitiken!) skall genomsyra alla politiska insatser. Flera departement/ministerier är berörda och det kan vara komplicerat, om inte t o m omöjligt, att urskilja kostnaderna för de insatser som skall hänföras till integrations-/migrationspolitiken.

…och i synnerhet att jämföra

Än mer komplicerat blir jämförelser av migrations-/integrationssystem och deras kostnader, mellan länder. Olikheter i definitioner av målgrupper och insatser, brister i statistik och metoder för datainsamling och utvärdering samt avsaknad av politisk vilja att redovisa/offentliggöra uppgifter om ett känsligt politikområde är några av de hinder som framkommer i IOM:s studie.

Bland de frågor som behandlas i studien märks bl a:

- det aktuella kunskapsläget vad gäller statistik, forskning och utvärdering; kopplingen mellan utvärderingar och policies,
- myndigheters och politikers tillgång till/användning av befintliga utvärderingar och deras kompetens/förmåga att formulera vilket slag av kunskap som behövs för beslutsfattande/policyutveckling,
- allmänhetens respektive politikernas uppfattning om kostnader och utfall/nytta av den förda politiken
- europeisk/internationell samordning av mekanismer för datainsamling, statistikproduktion och utvärderingsmetoder

Vad kostar en ”migrant” i Sverige?

I avsnittet om jämförelser mellan de fem länderna – Kanada, Danmark, Tyskland, Irland och Sverige – blir de tidigare redovisade svårigheterna uppenbara. I studien beräknas årskostnaderna – dvs statens utgifter för migrationspolitiken i vid mening (innefattande bl a Migrationsverkets verksamhet, det tidigare Integrationsverket, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, gränskontroll och kostnader för avvisningar/utvisningar) uppgå till 644 miljoner € år 2001, för att stiga till 842 miljoner € 2006, en ökning på drygt 30 procent. Räknat per invandrare sjönk emellertid årskostnaden från 14 600 € till 10 289 € per nyanlända ”migrant”, i huvudsak beroende på att antalet invandrare ökade. Statens utgifter har i studien fördelats på administrativa kostnader, kostnader för integrationsåtgärder (introduktionsersättning, dagersättning till asylsökande etc), kostnader för avvisningar/utvisningar samt gränskontroll. Något överraskande är ökningen störst för de administrativa kostnaderna: antalet invandrare ökade mellan 2001 och 2006 med 85 procent – de administrativa kostnaderna med 79 procent. Kostnaderna för integrationsåtgärder ökade endast med 18 procent; kostnaderna för avvisningar/utvisningar däremot med hela 57 procent, enligt IOM:s studie.

Förutom svårigheten att bedöma vilka kostnader som faktiskt hör till migrationspolitiken saknas i denna sifferexercis intäktssidan. I studien finns en angelägen diskussion om s k cost-benefitanalyser. Frågan om vad det kostar att inte inrätta/upprätthålla en integrationspolitik är måhända lika intressant som frågan om dess aktuella kostnader.

Vad som görs idag…

Även om den föreliggande studien kan ses som ett pionjärarbete finns en rad initiativ på EU-nivå för att förbättra mätbarhet och jämförbarhet när det gäller migrations- och integrationspolitiken i medlemsstaterna. Det Europeiska migrationsnätverket (EMN), initierat av EU-kommissionen och med nationella kontaktpunkter i medlemsstaterna, har bl a som uppgift att samla in, koordinera och analysera data och statistik inom migrationsområdet.  Som också påpekas i IOM:s studie, har nätverket trots höga ambitioner från EU-kommissionens sida, ännu inte kunnat etablera sig som en central aktör för informationshantering och kunskapsutveckling på migrationsområdet för medlemsstaterna, olika EU-institutioner och allmänheten.

Andra viktiga aktörer som kan medverka till att utveckla instrument för utvärderingar och jämförelser på nationell och EU-nivå är de olika forskarnätverk som inrättats med stöd av bl a EU:s forskningsprogram. Här kan blott nämnas IMISCOE (International Migration, Integration & Social Cohesion) – med svensk medverkan från CEIFO vid Stockholms universitet – och NORFACE (New Opportunities for Research Funding Agency Cooperation in Europe) i vilket Vetenskapsrådet är svensk partner.

Även utvecklingsarbetet i de olika europeiska programmen inom migrations-, asyl- och integrationsområdet förtjänar att uppmärksammas. Ett livligt transnationellt utbyte mellan projekt både förutsätter – och utvecklar –  instrument för jämförbarhet och benchmarking av system och policies på relevanta politikområden. De transnationella erfarenheterna från bl a Equal och Europeiska flyktingfonden handlar i hög grad om att stärka kopplingen mellan praktiskt utvecklingsarbete, utvärdering och effekterna på system och policy.

…och i framtiden

I IOM:s studie introduceras en rad viktiga frågeställningar för ett framtida utvecklingsarbete vad gäller bl a utvärderingar, mätbarhet och jämförelser mellan system och länder inom de aktuella politikområdena. Utvärderingar och analyser av utfall och effekter av åtgärder och policies bör genomföras på individnivå (i studien: mikroekonometriska analyser), på makronivå som samhällsekonomiska undersökningar och renodlade cost-benefit analyser för att bedöma effekterna av en viss åtgärd eller ett visst program.

En ytterst angelägen – och ofta förbisedd – fråga är vilka effekter migrationen har för de s k sändarländerna.  Migration – utvandring – påverkar i hög grad de fattiga länderna i tredje världen. Utflyttningen av ofta högutbildade arbetskraft från t ex Afrika har redan inneburit stora problem för sjukvården i vissa länderna på den afrikanska kontinenten. Även effekterna av ”återvändandepolitiken”, dvs system och policies när det gäller återsändande av asylsökande eller irreguljära migranter är i huvudsak okända.

Christian Råbergh, christian.rabergh@temaasyl.se