Det gåtfulla mervärdet - en europeisk resa

På vilket sätt kan det europeiska samarbetet bidra till att skapa ett mervärde? Vad består detta mervärde av? Hur används begreppet mervärde i skilda politiska kontext? Vad kostar det - lönar det sig - att sträva efter ett europeiskt mervärde?

En rad mycket aktuella frågor - inte minst för verksamheter inom ramen för EU:s olika fonder med tanke på att det s k transnationella samarbetet mellan projekt i medlemsstaterna har hög prioritet.

Daniel Tarschys, professor i statsvetenskap, tidigare generalsekreterare i Europarådet, statsekreterare m m, har i en infallsrik och tankeväckande studie gått till grunden med frågan om detta gåtfulla, europeiska mervärde.

Även om Tarschys granskning inte omfattar asyl/flykting-, integrations eller sysselsättningspolitiken, är studien av synnerligen stort intresse för alla som arbetar med europeiska frågor. De politikområden som får exemplifiera användningen av begreppet europeiskt mervärde är transport-, kultur- och forskningspolitik. Innan Tarschys griper sig an med dessa specifika politikområden, tar han emellertid oss med på en spännande resa genom den begreppsdjungel som innehåller både Marx´ mervärdesteori och den för oss alla välkända mervärdesskatten.

Från Locke, Ricardo och Marx...

Tarschys urskiljer flera historiska källor till begrepp som (europeiskt) värde och mervärde. Den första är klassisk ekonomisk teori med namn som John Locke, Adam Smith, David Ricardo och - naturligtvis - Karl Marx. Marx lanserade sin teori om mervärdet i ett tidigt skede av sin karriär; först ut var den "unge" Marx som ansåg att exploateringen av arbetarna och deras arbetsinsats  närmast fick allvarliga (social-)psykologiska följder: arbetaren blev alienerad från sig själv som mänsklig varelse och från samhället i stort. I senare skrifter blir Marx´ mervärdesteori betydligt mer komplicerad, men även här skapas - något förenklat - genom arbetarens insatser ett mervärde som kapitalägaren på olika sätt bestjäl arbetaren på.

...till den geniala mervärdesskatten

Enligt Tarschys är mervärdesskatten en av de viktigaste uppfinningarna i den skattepolitiska historien. Mervärdesskatten har bl a gjort det möjligt att finansiera stora delar av de välfärdspolitiska systemen i västvärlden.  Frankrike var det första landet att introducera mervärdesskatt år 1954; 1967 var det fortfarande bara två OECD-länder som infört den nya skatten men tjugo år senare var antalet uppe i 24. Idag finns mervärdesskatt i de flesta OECD-länder och även i en rad utvecklingsländer.

Value for money...

Hur vet vi att vi får ut maximal nytta av de pengar - value for money - vi betalar för t ex en offentlig tjänst? Även här handlar det om ett värde som skall kunna mätas för att bedöma en prestation/tjänst - inte alltid, visar det sig,  för att förbättra verksamheten utan ibland också för att se om den specifika tjänsten kan rationaliseras, avvecklas eller, allt vanligare, konkurrensutsättas/privatiseras.

... "checking gone wild"

Jakten på en "rationellare" produktion av tjänster har enligt Tarschys gett upphov till en expansion av nya, allt kraftfullare former av revisions- och kontrollmekanismer - "checking gone wild" - inte helt obekant inom t ex Europeiska socialfonden. Upphandlingar - "market testing" - av tidigare offentligt producerade tjänster introducerades under bl a Thatcher-regeringen i Storbritannien, men har nu anammats av statliga och kommunala politiska församlingar oberoende av partifärg.

...och bevisad additionalitet

Till revisionsindustrins expansion kommer också en stark tillväxt av olika former av utvärdering/evaluering i syfte att bedöma hur/om t ex projektaktiviteter tillför något utöver den ordinarie verksamheten. I detta sammanhang handlar det naturligtvis om att den europeiska investeringen skall läggas till, adderas till,  den nationella/ordinarie satsningen, inte användas för att reducera eller ersätta medlemsstatens normala verksamhet på det aktuella politikområdet. Att bedöma detta (mer)värde är en grannlaga uppgift, bl a beroende svårigheter att fastställa vad som är ordinarie verksamhet i en allt mer "projektifierad" verklighet. Kraven på utvärdering ökar, komplexiteten i det som skall utvärderas likaså. I slutänden handlar det, enligt Tarschys,  om en form av kontrafaktisk historieskrivning - dvs vad skulle ha hänt om projektet inte hade genomförts.

En gemensam värdegrund...

Än mer komplicerad blir begreppsdiskussionen när en ytterligare begreppssammansättning införs: gemensamma värden eller en gemensam värdegrund, och då som grundpelare för demokrati och social sammanhållning. Nu närmar vi oss med andra ord den värdediskussion som pågår med full kraft i övriga Europa: vilka är de gemensamma europeiska värdena?

Tarschys refererar här i första hand till Europarådet (Tarschys var generalsekreterare i Europarådet 1994 - 1999), men som bekant inrättades efter krigsslutet en rad europeiska och internationella institutioner med utgångspunkt från någon form av universella värden eller principer - med Förenta Nationerna som den viktigaste internationella institutionen. Även embryot till Europeiska Unionen - Kol- och stålunionen - hade som mål att säkra freden och förhindra nya krig. Europarådets främsta uppgift efter andra världskriget var också, att som Tarschys uttrycker det, hela såren efter kriget, återetablera fredliga relationer mellan länderna och slå vakt om de mänskliga rättigheterna.

... i Europa eller hela världen?

Problemet med de europeiska, gemensamma värdena är, enligt Tarschys dels att de är snarlika de universella värden som återfinns i t ex FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna, dels att Europas länder inte fullt ut förefaller ha levt upp till dessa värden under förra seklet. Likheten med de universella värdena/principerna är dock given, och på den andra invändningen är svaret att värdena/principerna är normerande, inte historiska (även om ju många av dem har sina rötter i upplysningstiden/franska revolutionen).

Att dessa "universella" värden kan ha en djupare förankring hos befolkningen i Europa än i t ex Asien eller Afrika, visar emellertid Tarschys genom att hänvisa till European Value Survey, där det bl a framgår att 86 procent av européerna förordar ett demokratiskt system mot endast 50 procent av invånarna i Afrika, Asien eller Sydamerika (studien omfattar också länder utanför Europa). I Europa är också stödet för välfärdsstaten betydlig större än t ex i USA; begreppet A Social Europe har med andra ord en rimlig täckning. Tarschys avslutar sin exposé över de normativa värdena med att granska de nordiska länderna - och finner en intressant släkting till det europeiska mervärdet: nordisk nytta.

Det nordiska samarbetet har ju gamla och gedigna rötter, organiserat kring de två institutionerna Nordiska Rådet (samarbetsorganisation för de nordiska parlamenten) och Nordiska Ministerrådet (med kansli/sekreterarfunktion som också samordnar en rad nordiska organ, program och projekt).

Argumenten för den nordiska nyttan har stora likheter med de resonemang som förs på EU-nivå om europeiskt mervärde och subsidiaritet: En gemensam nordisk verksamhet skall bidra till positiva effekter tack vare gemensamma nordiska lösningar, den skall manifestera och utveckla en känsla av nordisk samhörighet och den skall öka den nordiska "kompetensen" och konkurrenskraften.

De "promiskuösa" begreppen

Tarschys konstaterar avslutningsvis att samma "begrepp"" kan användas i en rad olika sammanhang; begrepp har en förmåga att förvandlas, ingå nya relationer och kan utan svårighet ta sig över språkliga, nationella och sakområdesgränser. Räknar man frekvens av ordsammansättningar som innehåller begreppet "värde" får man t ex följande intressanta resultat:
 
Sökning i Google april 2005 och mars 2011                              
Ordsammansättning Träffar 
                              Tarschys:          Egensökning:
                              Eng sökord        Sv sökord
                              2005                 2011
-----------------------------------------------------------
Europiskt mervärde   17 800              12 500
(European added value)
-----------------------------------------------------------
Mervärde                 130 000            1 440 000
(Surplus value)
-----------------------------------------------------------
Värdekedja              1 110 000          17 600
(Value chain)
----------------------------------------------------------
Mervärdeskatt          808 000             120 000
(Value added tax)
----------------------------------------------------------
Nytta för pengarna   3 250 000           71 000
(Value for money)
---------------------------------------------------------
Additionalitet           85 400               10 000

---------------------------------------------------------
Europeiska värden    69 500               16 900
(European values)
---------------------------------------------------------
Nordisk nytta/e         1 235                 2380/4500

----------------------------------------------------------

Tarschys sökning gjord april  2005 med engelska sökord  (inom parentes); egen sökning gjord mars 2011 med svenska sökord; översättningen av vissa begrepp gör jämförelser problematiska.

Tre politikområden söker ett europeiskt mervärde

Efter denna lärorika analys av "begreppen", övergår Tarschys till att granska hur begreppet europeiskt mervärde används inom tre olika politikområden och på olika nivåer och professioner inom den europeiska/nationella byråkratin. De tre områdena är transport, forskning och kultur.

Vad gäller transportpolitik - som  ju förefaller en given kandidat för ett lättavläst europeiskt mervärde - finns det enligt Tarschys en rad motsägelsefulla mål att ta hänsyn till. Hans analys av de tre politikområdena tar sin utgångspunkt i fyra olika diskurser/argumentationslinjer: den legala, ekonomiska, politiska och ideologiska.

Den legala diskursen hämtar sina argument från de europeiska fördragen, där t ex frågan om transeuropeiska transportnätverk funnits med sedan Maastrichtfördraget. Det politiska argumenten för en gemensam europeisk transportpolitik har däremot skiftat över tid, från en politisk viljeyttring  för att åstadkomma den inre marknaden (1992) till nyare argumentationslinjer kring hållbar utveckling.

Ekonomiska argument för ett överstatligt samarbete handlar dels, något förenklat,  om motsättningen mellan privata och offentliga investeringar (och deras kort/långsiktiga nytta), dels om nationalstatens ointresse för att bygga ut infrastrukturen utanför sitt hjärtland (t ex vägbyggen mot andra länders gränser).

Slutligen de ideologiska argumenten; här handlar det om t ex EU-kommissionenss kampanjer för att övertyga medborgarna om värdet av att överbrygga klyftor/avstånd mellan länder/medlemsstater och folk och, på sikt, skapa en gemensam europeisk identitet

Projektkriterier...

Som kriterier för att bestämma om ett transportprojekt är kvalificerat för en gemensam europeisk finansiering har bl a nedanstående kriterier förts fram enligt Tarschys.
Projekt skall:
• vara av exceptionell storlek (med hänsyn till de berörda medlemsstaternas relativa storlek)
• innefatta privat medfinansiering
• testas gentemot krav på genomförbarhet och ekonomisk nytta, samt bidra till unionens konkurrenskraft och teknologiska utveckling
• kunna genomföras inom rimlig tid
• vara konkurrensneutrala
• följa gemenskapens lagstiftning, i synnerhet vad gäller miljö


Tarschys sammanfattning av de olika bedömningsmallarna för europeisk nytta vad gäller transportpolitik är i korthet: leta efter projekt som ger garanterad ekonomisk vinst; bedöm deras europeiska innehåll genom att beräkna andelen trafik som rör sig mellan berörda medlemsstater, se i vilken mån de också har något att bidra med vad gäller unionens mera perifera områden och lägg till några projekt med en hög miljöprofil.

...och värdeopportunism

Den europeiska forskningspolitiken har en lång historia inom unionen och har de senaste decennierna lanserats i form av de s k ramprogrammen. Tyngdpunkten var tidigare på teknik och naturvetenskap, men på senare år har också samhällsvetenskaperna kunnat få del av  europeiska projektmedel. Även här handlar det om projekt som kan granskas utifrån de fyra diskurserna och där både de politiska och de ekonomiska argumenten kan anses spela stor roll. Politiskt tycker sig Tarschys se en viss värdeopportunism i hur bl a svenska universitet formulerar sig för att passa in i givna bedömningskriterier. Ur ett ekonomiskt perspektiv prioriteras naturligtvis gärna projekt som kan uppvisa skalfördelar och som de enskilda medlemsstaterna inte kan eller ser det som lönsamt att bekosta. Här finns även en ideologisk argumentation: Europa måste ligga i den globala forskningsfronten och ta ledningen framför USA.

Kulturen känslig...

Kultur uppfattas ofta som ett uttryck för en nationell identitet, vilket kan göra att överstatliga interventioner möter motstånd. Så har också varit fallet när man ser till försöken att utveckla en gemensam europeisk kulturpolitik.  Argumentationen för att påvisa ett europeiskt mervärde av en sådan politik har också haft svårt att få genomslag. Kopplingar till ekonomisk utveckling av eftersatta områden genom ökad turism - tack vare ett upprustat (nationellt) kulturarv - var därför länge ett argument för en europeisk projektfinansiering.

...men allt mer europeiserad?

De ideologiska argumenten för gemensamma satsningar på kulturpolitik har emellertid under senare tid förstärkts och syftet är att stärka den europeiska identiteten, det europeiska medborgarskapet, med olika medel, allt från  en europeisk kulturarvsportal till  projekt för att minska den digitala klyftan.

Tarschys går inte närmare in på den omfattande debatten om en gemensam europeisk värdegrund.  En sådan värdegrund förutsätter bl a en idé om ett gemensamt kulturarv (i vid mening) som i många medlemsstater förbinds med en gemensam kristen religion/tradition. Här berör frågan om en gemensam europeisk kulturpolitik - ytterst en europeisk identitet - ett annat livligt diskuterat politikområde: integrationspolitiken.

Kan europeiskt mervärde användas som urvalskriterium...

...frågar sig Tarschys i en avslutande del av sin rapport. Svårigheten med att använda ett sådant kriterium är enligt Tarschys att det har en tendens att kunna tillfogas allt (alla verksamheter) och alla (alla tänkbara aktörer), dvs det urskiljer inte  i tillräckligt hög grad vad som är kostnadseffektivt från vad som politiskt gångbart. De frågor (kriterier) man bör ställa sig för att avgöra om ett mervärde tillförts är bl a:
• vilket är beviset för att ett faktiskt mervärde tillförts?
• hur är den uppkomna nyttan/mervärdet fördelat mellan privata och offentliga aktörer/allmänintresset?
• hur är den uppkomna nyttan/mervärdet fördelat mellan olika nivåer av förvaltning och vilka är de positiva/negativa effekterna av den aktuella kostnadsfördelningen?
• vad är beviset för att ett aggregerat mervärde uppstått snarare än att en omfärdelning av kostnader (nollsummespel) ägt rum?
• vilken är det föreliggande/relevanta målets relativa placering i hierarkin av EU:s prioriteringar?

Lyckas man besvara dessa frågor - finns verkliga vinster att hämta, tjänar det s k allmänintresset (nationellt och på EU-nivå) på insatsens/projektets genomförande, kan man se ett stegrat/aggregerat mervärde på längre sikt och svarar insatsen mot ett högprioriterat mål - har vi, enligt Tarschys, nått en bra bit på vägen mot en mera strukturerad och tillförlitligare bedömning av det svårfångade europeiska mervärdet.

Ett mödosamt arbete

EU-program och EU-finansiering är kopplade till nästan alla politikområden. Därmed förefaller det också finnas ett europeiskt mervärde även i de mest oväntade lokala, regionala eller transnationella initiativ, ett mervärde som bidrar till att utveckla ett dynamiskt, kunskapsbaserat samhälle, karaktäriserat av ekonomisk och social sammanhållning, konkurrenskraft, hög sysselsättning, säkerhet och stabilitet samt ett bevarande av vårt gemensamma kulturarv. Eller?

Som Tarschys upprepade gånger påpekat är risken med ett så allomfattande begrepp att det knappast kan användas för att kritiskt bedöma vad som skall göras, finansieras eller utvecklas med EU-medel. På de olika politikområdena har man - över tid - valt olika vägar för att skapa någon form av bedömningsunderlag. Samtidigt tycks man ha svårt att bestämma sig för vad som faktiskt skall gälla, enligt Tarschys. I en text om den europeisk kulturpolitiken finns formuleringar som både stödjer hårdare krav på ett europeiskt mervärde "/europeiskt mervärde/... är ett generellt villkor/nödvändig förutsättning för gemenskapens stöd /till kulturella verksamheter/" men också en mjukare linje: "...det europeiska mervärdet är ett dynamiskt begrepp som skall implementeras på ett flexibelt sätt.".

Skall begreppet kunna operationaliseras måste bedömningskriterier liknande de ovan nämnda införas enligt Tarschys. Överfört till sysselsättnings- eller integrationspolitik finns av uppenbara skäl stora svårigheter: kostnad/nyttoeffekter kan enklare beräknas inom transportsektorn än inom integrationspolitiken; när vet vi att "vi" omfattar mer än den lokala eller regionala arbetsmarknaden; hur kan vi utvärdera/följa upp skapandet av en "europeisk identitet" och när vet vi att denna uppnåtts - är några av de många frågor som också  bör besvaras.

Även om de frågor som ställs är många och svåra, kan vi inte lämna dem obesvarade. De måste därför också bli en del av en kritisk europeisk offentlig debatt, ej enbart hanteras av regeringar och finansministrar, hävdar Tarschys.

Som avslutning - ett gott exempel...

Finns det då inom sysselsättnings- och integrationspolitiken något näraliggande gott exempel på ett förverkligat europeiskt mervärde? Den av Sverige ledda Europeiska temagruppen asyl inom Equalprogrammet hade, trots många tillkortakommanden, en i många stycken tydlig europeisk ansats och verksamheten i de drygt hundra medverkande projekten (från samtliga medlemsstater) bidrog definitivt till ett europeiskt mervärde.

Temagruppens verksamhet kunde ge ett stöd till både den europeiska politiken på området - det gemensamma europeiska asylsystemet och genomförandet av ett EU-direktiv vad gäller mottagande av asylsökande och flyktingar, antaget under temagruppens verksamhetsperiod - och till utvecklingen av mottagandesystemen i respektive medlemsstat. Detta kunde ske tack vare det transnationella samarbetet i projekten (de s k Utvecklingspartnerskapen), genom erfarenhets- och produktutbytet mellan projekten och genom de gemensamt antagna förslag och rekommendationer som genom temagruppen överlämnades till EU-kommissionen och Europaparlamentet. En god beskrivning av delar av denna process återfinns på temagruppens webbplats (på engelska).

...och en framåtblick

Genom att relatera de enskilda projektens (Utvecklingspartnerskapens) verksamhet och resultat till en aktuell EU-politik (genomförandet av det gemensamma europeiska asylsystemet) och ett EU-direktiv under utveckling (mottagandedirektivet) lyckades temagruppen asyl både påverka utvecklingen på EU-nivå och i medlemsstaterna. Detta var möjligt endast tack vare den finansiering och styrning som det aktuella EU-programmet (Equal) erbjöd. Ett europeiskt mervärde tillfördes, både för den europeiska politiken på området, för medlemsstaternas mottagandesystem (högre och lika standard i enlighet med direktivets 28 artiklar) och för den enskilde individen (ett humanare asylmottagande).

Kanske kan samma konststycke upprepas, om än på ett helt annat område och i mindre skala genom den koppling av ESF till EU:s Östersjöstrategi som nu skall prövas inom ramen för ett SIDA-finansierat projekt som ESF-rådet nu fått beviljat...

Kan EU:s fondmedel skapa ett mervärde för medlemsstaterna runt Östersjön tack vare det intensifierade transnationella samarbete som nu skall utvecklas? Kan den s k sociala dimensionen i Östersjöstrategin vidareutvecklas genom insatser från ESF, i sin tur kopplade till de olika målen i EU-2020strategin? Kan fattigdom och social utestängning bekämpas bättre och minskas genom att fondmedel används i ett närmare samarbete mellan berörda medlemsstater? Kan en europeisk identitet stärkas genom att vi hänvisar till regionala, geografiska och historiska band?

Christian Råbergh, christian.rabergh@temaasyl.se