En gemensam europeisk integrationspolitik - i vems intresse?

När de europeiska statscheferna och ministrarna möttes i Tammerfors 1999 under det finska ordförandeskapet, lades grunden till det som numera kallas för ett ramverk för en gemensam europeisk integrationspolitik. Sedan dess har olika insatser gjorts för att förverkliga den politiska vision som då uttalades. Svårigheterna har varit många och medlemsstaternas motstånd mot EU-kommissionens ofta mycket progressiva förslag har varit starkt. Trots detta finns idag en rad mekanismer och instrument på plats - allt från de nationella kontaktpunkterna och de elva s k grundprinciperna för integration till finansiella instrument i form av Europeiska integrationsfonden.

De välrenommerade europeiska institutionerna EIPA (European Institute of Public Administration) och CEPS (Centre for European Policy Studies) anordnade nyligen ett seminarium om europeisk integrationspolitik i vardande, Planning Workable Policies for Migrant Integration in the Member States. Seminariet gav deltagarna ett utmärkt tillfälle att under två intensiva dagar diskutera och kritiskt granska detta mycket aktuella, men för många medlemsstater kontroversiella och känsliga politikområde.  Hur mycket överstatlighet kan medlemsstaterna - nationalstaterna - acceptera och vems intressen tjänar i slutänden de olika förslag och åtgärder som EU-kommissionen för fram?


En dynamisk, dubbelriktad process....
I de av medlemsstaterna år 2004 antagna elva grundprinciperna för integration fastslås redan inledningsvis  att "Integration är en dynamisk dubbelriktad process med ömsesidigt tillmötesgående mellan alla invandrare och invånare i medlemsstaterna.". Hur denna princip tolkats och förhåller sig till bl a införande av olika former av tester i medborgarkunskap (civics) som införts i en rad medlemsstater, var huvudtema i flera av inslagen under seminariet.

Sergio Carrera  från CEPS (Center for European Policy Studies) hävdade, efter att gjort en både kunskapsrik och  fängslande genomgång av bakgrunden till dagens europeiska integrationspolitik (bl a som den kommer till uttryck i det s k Stockholmsprogrammet från det svenska ordförandeskapet 2009),  att kommissionens progressiva visioner från 1999 knappast infriats. I många av de åtgärder på EU-nivå som vidtagits de senaste åren för att utveckla en gemensam integrationspolitik, visar det sig  istället att vissa medlemsstaters tydligt nationalistiska politik fått ett allt större genomslag.

...men ensidiga test i medborgarkunskap
Exempel på en sådan utveckling är de olika former av tester i medborgarkunskap som införts i flera medlemsstater under senare år. I många fall handlar det om att medlemsstaten ensidigt bestämmer vad som den nyanlände - eller i vissa fall, fortfarande i ursprungslandet boende -  invandraren skall kunna/veta om mottagarlandets kultur, språk, seder och bruk för att  få (förlängt) uppehålls- eller inresetillstånd. Enligt Carrera är i synnerhet de tester som sker i ursprungslandet, och som krävs för inresa vid familjeåterförening, i strid med ett flertal av EU:s direktiv mot diskriminering.

Bland de många exempel på detta slag av tester är kanske de nederländska mest omtalade med frågor som Ska kvinnor lyda sina män och är det tillåtet för männen att slå sina hustrur om de inte lyder? respektive Hur skulle du reagera om din son var tillsammans med en annan man?. Testerna riktar sig enligt Carrera i första hand mot invandrare med en viss religion - islam - men också mot lågutbildade/illiterata genom att de är uteslutande skriftliga. Testerna blir därmed också en del av en alltmer restriktiv invandringspolitik.

Handböcker, erfarenhetsutbyte, kontaktpunkter
Sedan beslutet om att utveckla ett gemensamt europeiskt ramverk för integration 1999 har en rad insatser gjorts, både på EU-nivå och i medlemsstaterna. En handbok med goda exempel på integrationsåtgärder från medlemsstaterna har publicerats, olika former av utbyte av  kunskaper och erfarenheter har skett vid de s k integrationsfora som anordnats och genom kontaktpunkterna för integration som inrättats vid berörda departement/ministerier.

Vilket genomslag dessa åtgärder fått i de enskilda medlemsstaterna är dock oklart; någon egentlig uppföljning eller utvärdering har hittills ej gjorts. En uppföljning/utvärdering av det viktigaste finansiella instrumentet för politikens genomförande, Europeiska integrationsfonden, pågår dock och redovisas senare i vår. CEPS har också själv bidragit med ett flertal intressanta studier. Ett pågående projekt om Europeiska integrationsfonden i relation till grundprincipernas "portalparagraf" - integration som en dynamisk dubbelriktad process - redovisas inom kort av CEPS (se CEPS:s webbsida för nedladdning av aktuella rapporter m m) .

Per aspera ad astra?
Carreras poäng, när det gäller hur begreppet "dynamisk dubbelriktad process" tolkats av EU-kommissionen respektive medlemsstaterna, är att vissa medlemsstater skaffat sig tolkningsföreträde och lyckats "lyfta in" sina åtgärder och sin policy i det europeiska ramverket, delvis på tvärs mot de ursprungliga ambitionerna (från bl a Tammerforsmötet).

Liknande tankegångar har förts fram vad gäller bl a den europeiska gemensamma asylpolitiken av den svenske forskare Peo Hansen vid Linköpings universitet. Andra forskare, bl a Hans E. Andersson (Södertörns universitet) och Christian Kaunert   (Salford University) ger en mer nyanserad och kanske också intressantare bild, där en "progressiv" kommission siktar mot stjärnorna men i vissa fall endast når trädtopparna - vilket är gott nog enligt mångas uppfattning (se vidare artikeln Från nationell suveränitet till acceptans av överstatlighet och länkade artiklar/dokument på webbplatsen för temagruppen NTG asyl & integration).

Den uppfattningen företräddes också av EU-kommissionens representant på seminariet, Eva Schultz. Ett av de viktigaste framstegen när det gäller att utveckla en gemensam europeisk integrationspolitik är Lissabonfördragets artikel 79:4. För första gången finns genom denna artikel integrationspolitiken inskriven i fördraget, vilket ger möjlighet till  ett mer strukturerat samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna, bl a genom ett utökat manöverutrymme för kommissionen vad gäller stödåtgärder och incitament (sannolikt också större tyngd åt Europeiska integrationsfonden). Vidare är numera  också parlamentet medbestämmande på politikområdet.

Ett omfattande förslagspaket med nya åtgärder, ett nytt Meddelande och en ny arbetsplan - A new agenda for integration - presenteras av kommissionen före sommaren 2011. Bland förslagen finns också utkast till tre moduler för den gemensamma introduktionsutbildning för nyanlända invandrare (som tidigare beslutats) och gemensamma indikatorer för integrationspolitiken.

Varför test i medborgarkunskap för invandrare?
Flera föreläsare ifrågasatte om tester har någon positiv effekt på nyanländas integration.  I de medlemsstater som infört obligatoriska test (Belgiska Flandern, Danmark, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Österrike) finns få utvärderingar av integrationseffekterna; däremot kan man konstatera att antalet invandrare från vissa länder minskat betydligt när det gällde familjeåterföreningar/äktenskap. I synnerhet i de fall där testerna genomförs i ursprungslandet - integration abroad  - är detta också ett av målen, enligt mångas mening.

Laura Coello (Dutch Institute for Multicultural Affairs- FORUM) var starkt kritisk till hur de nederländska testerna var utformade. Hon gav också en mindre smickrande bild av holländsk integrationspolitik under 00-talet, allt från den omtalade migrationsminister Rita Verdonks närmast extrema, neoliberala reformpaket 2006, till dagens politiska konsensus vad gäller en restriktiv invandringspolitik och en "assimilationistisk integrationspolitik". Den senare beteckningen kan tyckas vara en paradox och väckte också en livlig debatt under seminariet. Bakgrunden är emellertid den förändrade innebörd som integrationsbegreppet fått i den politiska diskursen och som bl a uppmärksammats av den svenske forskare Andreas Johansson Heinö i rapporten Integration eller assimilation? En utvärdering av svensk integrationsdebatt

Projekt för en bättre integration....
Anais Faure-Atger från CEPS redovisade preliminära resultat från en studie av Europeiska integrationsfonden med fokus på hur fonden och projekten genomförts, bl a i förhållande till grundprincipernas "portalparagraf" om ömsesidighet (närmast tolkad som målgruppsinflytande). Studien, som byggde på en genomgång av flerårs- och årsprogrammen för fonden och en enkät till ett antal frivilligorganisationer (tillika projektaktörer), gav en något dyster bild av fondens verksamhet: underutnyttjande av medel, tungrodd administration, betydande svårigheter för frivilligorganisationer att överhuvudtaget kunna driva projekt, stora problem med nationell medfinansiering, oklarheter vad gäller gränsdragning mellan målgrupper för fonden och brister i medverkan/inflytande från målgruppen. På den sistnämnda punkten fick Sverige beröm - dock endast utifrån ansatserna i flerårsprogrammet.

...eller alternativa integrationsvägar
Ett mera optimistiskt anslag hade Ewald Engelen, professor i ekonomisk geografi vid Amsterdams universitet. Engelen, som tillsammans med sina välkända kolleger Jan Rath och Robert Kloosterman , forskat inom området etniskt entreprenörskap, presenterade en med brio framförd plaidoyer för etniskt företagande som en kungsväg för invandrares integration.

Vad som saknades var dock en redovisning av det etniska egenföretagandets skuggsidor - extremt knappa ekonomiska marginaler, arbetstids- och arbetsmiljöfrågor, exploateringen av arbetskraft, närheten till grå/svart sektor/trafficking/kriminalitet etc.

Engelens studie, som omfattar 28 städer inom EU (Sverige representerad av Sundsvall), ger en bild av de socio-ekonomiska förutsättningarna för invandrarföretagande, dvs den s k möjlighetsstruktur - opportunity structure - som är för handen i respektive stad. Liknande studier har som tidigare nämnts gjorts på flera håll; i Sverige dock i begränsad omfattning.

Mångkulturalism vs assimilationism...
Seminariet behandlade centrala frågor när det gäller integration och migration i EU och klargjorde därmed också skiljelinjerna mellan de två integrationspolitiska diskurserna: accepterande och stödjande av ett flerkulturellt samhälle respektive krav och förväntningar på (nyanlända) invandrare att fullt ut anpassa sig till det mottagande landets kultur, värden och normer. Genom att utgå från "portalparagrafen" i de gemensamma principerna för integration, ställdes de olika åtgärder som genomförts de senaste åren - både på EU- och medlemsstatsnivå - i en avslöjande belysning. Å andra sidan fanns på seminariet knappast några företrädare för en mera assimilationsinriktad politik; snarare kunde hos föreläsarna ibland märkas en viss ideologisk bias som i någon mån förtog trovärdigheten.

Den väg som Temagruppen asyl & integration (inom Equal-programmet) anvisade i en av sina rapporter, Europeisk medborgarkunskap - för alla? , äger förvisso fortfarande sin giltighet: "Om medborgarutbildning ges på ett kritiskt och självreflekterande sätt kan den nå ut till både nya och gamla medborgare. Om målet är demokrati, fördjupad förståelse grupper emellan, deltagande och säkerhet, är det väsentligt att hela befolkningen får ta del i denna process och att anpassning inte endast förväntas av de nyanlända eller de med utländsk bakgrund."

...och i stormens öga: Europeiska integrationsfonden
Många av inläggen under seminariet gav en bild av en  pågående politisk/ideologisk strid om EU:s framtida "integrationspolitik", en strid mellan kommissionen som företrädare för en öppen, genuint liberal och icke-diskriminerande  politik och ett antal medlemsstater som förespråkar ett mera slutet, icke-liberalt (illiberal) Europa.  Dessa stater driver ett starkt nationalistisk projekt som de med olika medel lyckats föra in i den gemensamma europeiska plattformen - a supranational venue med Carreras formulering - för integration. Även Elspeth Guild från CEPS gav under seminariet ett antal tankeväckande  exempel på denna konflikt med utgångspunkt från sin studie Illiberal Liberal States. Immigration, Citizenship and Integration in the EU.

Ett av viktigaste utvecklingsinstrumenten för den europeiska integrationspolitiken i vardande är Europeiska integrationsfonden.  I den animerade debatt och strid mellan EU-kommissionen och medlemsstaterna vad gäller integrationspolitikens framtida vägval, får projekt finansierade av Europeiska integrationsfonden allt större betydelse. Fonden erbjuder medlemsstaterna och kommissionen ett kraftfullt instrument för att utveckla och noggrant pröva vilka insatser som faktiskt leder till en bättre integration - och som inte står i motsatsställning till  någon av de elva gemensamma grundprinciperna.

Ett test som föreslogs under seminariet - och som mötte bifall! - var en form av  prövning av projekten och fondens verksamhet gentemot "portalparagrafen" integration är en dynamisk  dubbelriktad process - men även i förhållande till de övriga grundprinciperna.  Samtidigt  efterlystes också en mer kvalificerad bedömning och analys av fondens resultat på aggregerad nivå i respektive medlemsstat - förutom den gängse identifieringen, valideringen och vidareföringen av goda exempel.

Christian Råbergh, christian.rabergh@temaasyl.se