Metropoliskonferensen i Bonn 2008: Deutschland ist ein Einwanderungsland

Tyskland – som denna gång var värd för den internationella Metropoliskonferensen som ägde rum i början av november – kom under konferensen att framstå som ett gott exempel på nytänkande vad gäller integrationspolitik på delstats- och förbundsstatsnivå.  Mycket har också hänt sedan förbundskansler Angela Merkel deklarerade att Tyskland är ett invandrarland – efter att detta så uppenbara faktum förnekats av tyska politiker i decennier. Till och med Tysklands mycket strikta medborgarskapslagar har förändrats; tidigare har möjligheterna för invandrare att bli tyska medborgare varit ytterst begränsade.

Nu behandlade Metropoliskonferensen inte enbart tyska förhållande, även om värdlandet med stor framgång kunde sätta sin prägel på både konferensen och de generösa kringarrangemangen. De stora, övergripande temana handlade om migration och integration ur ett nationellt, transnationellt och globalt perspektiv, om cirkulär migration och om tre viktiga framtidsfrågor: nödvändigheten av att i forskning och politik ha ett könsperspektiv på migration/integration, kopplingen mellan migration och utveckling samt mellan miljöförstöring/katastrofer och migration. Under de drygt ett hundra seminarierna behandlas de mest skilda frågor, däribland interkulturell och inter-religiös dialog, medborgarkunskap och villkoren för medborgarskap.

Nordrhein-Westfalen – en mönsterstat?

Konferensen inleddes av Armin Lascher, en ung dynamisk (och för partiets politik inte helt representativ) CDU-politiker från delstaten Nordrhein-Westfalens regering med ansvar för bl a integrationsfrågor. Lascher framhöll att delstaten nu går i spetsen för den nya tyska integrationspolitiken, detta också med anledning av att drygt fyra miljoner av delstatens 18 miljoner innevånare har utländsk bakgrund (utländskt medborgarskap eller minst en förälder med utländskt medborgarskap).

Ett av de många, och mycket intressanta studiebesöken inom ramen för konferensen genomfördes på den nyligen invigda moskén i Duisburg. Moskén är Tysklands största och moskébygget har, genom en gedigen medborgarkonsultation, förankrats i lokalsamhället. Såväl moskéns arkitektur som de religiösa och sociala aktiviteterna utgår från ett öppet förhållningssätt till det omgivande lokalsamhället och med den katolska församlingen i grannskapet. Ett vackert exempel på denna interreligiösa dialog är den rosenträdgård som skall inrättas på den nu obebyggda tomtmarken mellan den nya moskén och den gamla katolska kyrkan och därmed förbinda de två helgedomarna – och religionerna.

En sammanhållen integrationspolitik

Integrationsfrågorna griper över en rad olika politikområden. Det finns betydande svårigheter att få tillstånd en sammanhållen politik, när insatser inom t ex utbildning, arbetsmarknad och kultur skall samordnas och på bästa sätt tjäna integrationen av invandrare, påpekade den tyske inrikesministern, Wolfgang Schäuble. Enbart politik är inte heller nog; den nyanlände invandraren har att acceptera de värden och livsmönster som är förhärskande i värdlandet, samtidigt som man från majoritetssamhällets sida måste förstå att ett bevarande av den egna hemlandskulturen är en viktig fråga för den nyanländes identitet.  I det nya och mycket omfattande programmet med integrationskurser för nyanlända invandrare i Tyskland försöker man upprätthålla denna känsliga balans mellan krav och rättigheter.

I tider av ekonomisk recession kan det bli allt svårare att utveckla eller ens bibehålla en sammanhållen och generös invandrings- och integrationspolitik, framhöll Demetrios Papademetriou från den USA-baserade tankesmedjan Migration Policy Institute. Politikerna har att navigera mellan sociala och humanitära mål och en i många fall invandrings- och invandrarkritisk och missnöjd allmänhet – ett missnöje som i finanskrisens spår kan växa till öppen invandrarfientlighet.

Hypermobilitet  – en effekt av globaliseringen

Trots att migrationsrörelserna ökat i takt med förbättrade kommunikationer och allt intensivare informationsflöden – här talar man ibland om hypermobilitet –, har nationalstaterna stora svårigheter att handskas med den uppkomna situationen: ett ökat invandrartryck av både legala och irreguljära invandrare, motsättningar mellan både gamla och nya invandrare och majoritetsbefokningen samt, delvis nya, konflikter mellan religioner och kulturer.

Panelen under den andra plenumdebatten, med deltagande av bl a forskare och beslutsfattare från USA och Europa, hade svårt att visa på konkreta lösningar på de nya problemen. Att, i enlighet med (ny-)liberal ideologi behandla migranter på samma sätt varor, kapital och tjänster – dvs  i ett fritt flöde mellan länderna –, låter sig sägas, men är svårt att genomföra i praktiken. Rekommendationen att uppmuntra och underlätta s k cirkulär migration var i sammanhanget väntad; konceptet behandlades också i flera andra plenumdebatter och seminarier under konferensen.

EU-kommissionens representant i panelen, Martin Schiffer från DG JLS, påminde om de många paradoxer och dilemman som fortfarande finns i invandrings- och integrationspolitiken, både på nationell och EU-nivå: behovet av arbetskraftsimport kontra nödvändigheten av strängare gränskontroller, den fria rörligheten inom unionen kontra de många återstående hindren vad gäller t ex erkännande av examina och yrkeskunskaper. När det gäller asylpolitiken och den förhållandevis långt framskridna harmoniseringen av asylsystemen (Common European Asylum System, CEAS) berörde Schiffer dock ej det kanske största problemet: för att kunna få möjlighet att söka asyl  i unionen måste den asylsökande kunna resa in på legal väg, något som idag blivit närmast omöjligt.

Organiserat hyckleri var ett sätt att beskriva nationalstaternas och EU:s hantering av frågan, med ett begrepp lånat från statsvetaren Stephen D. Krasner. Krasners begrepp har också använts i en studie av utvecklingen av det gemensamma europeiska asylsystemet – Beslutsprocesser i europeisk migrations- och asylpolitik av Emma Cars.

Från mångkulturalism till assimilationism?

En annan aktuell fråga handlar om den nya (kanske snarare nygamla) väg som många länder valt i sin integrationspolitik. Mångkultur och mångfald är i många länder övergivna koncept – nu ersatta av krav på anpassning, integrationstest och språkkrav för medborgarskap. Det var också budskapet från den holländska integrationsministern Ella Vogelaar, som redovisade sin regerings nya åtgärder och policy: obligatoriska medborgarskapskurser och integrationstest, krav på invandrare att vara både lojala och solidariska med det nya värdlandet och att acceptera holländska traditioner och sedvänjor. Vogelaar framhöll emellertid också att landet behöver invandring och att i synnerhet den unga generationen invandrare i allt högre utsträckning går vidare till högre utbildning och därmed också lyckas göra en framgångsrik karriär i arbetsliv och politik.

Enligt Vogelaar är den största faran den växande klyftan mellan majoritets- och minoritetsgrupper i samhället, en utveckling som Yngve Lithman från universitet i Bergen hävdade inte kunde beläggas. Lithman visade, med stöd av en rad undersökningar, att majoritetsbefolkningens syn på invandrare i flera europeiska länder snarast blivit allt mer positiv och klyftan därmed minskat (se te x Beyond Fortress Europe? Public Opinion on Immigration and Asylum in the EU.  J.E. Kehrberg, University of Texas at Austin).

Jan Niessen från Migration Policy Group i Bryssel efterlyste större fokus på integrationspolitikens resultat och hävdade samtidigt att de stora, ideologiska diskussionernas tid var förbi. Politiken bör säkerställa, eller åtminstone sträva efter, lika utfall för alla medborgare. I den europeiska politiken tyckte Niessen sig också kunna se ett ökat intresse för att kunna mäta resultat bl a genom benchmarking och handböcker med goda exempel som måttstock.

Tyskland igen: överraskande samsyn?

Ytterligare en plenumsession ägnades åt den tyska politiken, denna gång med ett framtidsperspektiv. Förutom en genomgång av den nya integrationspolitiska arsenalen – språk- och integrationskurser, nya medborgarskapsregler etc – kom debatten att handla om den stora skolreform som Tyskland nu avser att genomföra. Reformen, som något förenklat innebär införande av en enhetlig grundskola för alla, oberoende av fortsatt studieväg, har knappast mött något politiskt motstånd. Man är också enig om att den kan ha stor betydelse för de många invandrarungdomar, som idag, via den s k Hauptschule, inte ges lika möjligheter till fortsatta studier (I Tyskland delas eleverna upp i olika skolformer i ett tidigt stadium, vilket enligt mångas åsikt resulterar i en social och kunskapsmässig skiktning.)

I debatten deltog också de grönas nya partiordförande, Cem Özdemir. Några större åsiktsskillnader mellan de fyra regeringsrepresentanterna (CDU) och oppositionen (Özdimir) vad gäller skolreformen fanns knappast. Inte heller den nya integrationspolitiken gav upphov till någon livligare debatt; grunden för politiken lades under den förra regeringen, då de Gröna var i koalition med socialdemokraterna (som nu ingår i den röd-svarta koalitionen).

Cirkulär migration, könsperspektiv och miljö

De avslutande plenumdebatterna behandlade tre aktuella och delvis nya frågor i anslutning till migration och integration. Den cirkulära migrationen, som på många håll i världen uppfattas som en lösning på både problemet med den ökande irreguljära migrationen och (de rika) ländernas behov av arbetskraft, stod återigen i fokus.  Hur den eftersträvade win-win situationen skall uppnås (dvs att både sändar- och mottagarländer skall tjäna på en cirkulär migration), förblev dock oklart. Någon efterlyste också en triple-win situation, dvs där lika stor hänsyn skall tas till – och ”vinst” uppstå för – den enskilde migranten, som i sin temporära vistelse i den rika världen ofta får leva utan kontakt med sin familj, inte sällan i undermåligt boende och med dåliga arbetsförhållanden.

De två avslutande tematiska panelerna behandlade två frågor som fått allt större aktualitet. De senaste decennierna har inneburit en ”feminisering” av migrationen, dvs en högre andel kvinnor jämfört med tidigare. En orsak är den ökade efterfrågan på personal inom vård och omsorg i den rika världen, både vad gäller offentliga och privata tjänster. Som ett exempel redovisade Nana Oishi, International Christian University, Tokyo, uppgifter från Filippinerna: år 1980 var andelen kvinnor som utvandrade 18 procent, år 2000 hade andelen stigit till 70 procent. 

Inte bara migrationsmönstren har förändrats. Också kvinnors sociala och ekonomiska position genomgår stora förändringar, något som gäller både arbetskraftsmigranterna och de kvinnor, som i allt större omfattning, väljer att flytta för studier, från olika asiatiska länder till USA eller Australien.

Kvinnliga arbetskraftsinvandrare hamnar ofta i en utsatt situation, samtidigt som deras nyvunna ekonomiska position kan innebära en starkare och mera jämställd/jämlik social ställning, framgick i en annan studie av Keiko Osaki, UNESCAP, Bangkok. Påfrestningarna på familjelivet är stora och relationerna med de barn man tvingats lämna i hemlandet är ofta svåra att upprätthålla. Även här uppstår nya sociala mönster och positioner, där omsorgen om barn och familj tas över av anhöriga och släktingar, ofta på ett otraditionellt sätt.

En rimlig slutsats för mottagarländerna är, enligt de båda föreläsarna, att de nya, ”feminiserade” migrationsmönstren ställer krav på en mer anpassad socialpolitik i mottagarländerna, där hänsyn till barn och familj måste spela en stor roll – också det ett memento för förespråkarna för ökad cirkulär migration.

Även konferens avslutande paneldiskussion behandlade ett nytt tema: vilka konsekvenser kan ökad miljöpåverkan och framtida miljökatastrofer få för den globala migrationen.  Något förenklat gavs två framtidsscenarier: Dirk Messer, Deutsches Institut fur Entwiklungspolitik gav i sin något svepande framställning en dystopisk bild av en värld där merparten av länderna kommer att drabbas av allvarliga miljökatastrofer, medan Robert McLeman, University of Ottawa, med en historikers mera positiva syn på framtiden redovisade vad som hände vid de stora översvämningar som drabbade USA i början på 1930-talet. Översvämningarna sammanföll med den ekonomiska depressionen och massarbetslösheten – och drabbade de fattigaste hårdast, bl a eftersom de överhuvudtaget inte hade råd eller möjlighet att fly undan vattenmassorna. Däremot visade sig, när översvämningarna väl var över, att också de rika valde att flytta tillbaka till samma område som de tidigare flytt ifrån, trots risken för nya översvämningar.

Metropolis Köpenhamn 2009: dansk integrationspolitik

Nästa års konferens äger rum i Köpenhamn. Om den innebär en motsvarande lansering av den danska integrationspolitiken, som den som nu gjordes i Bonn av den tyska, återstår att se. Århus universitet står som forskningsinstitution värd för konferensen; några av seminarierna och aktiviteterna kommer att anordnas i Malmö i samarbete med Malmö högskola.

Christian Råbergh, christian.rabergh@temaasyl.se