Norsk modell med obligatorisk introduktion utvärderad

Introduktionsprogrammet i Norge infördes 2003 och fick sin nuvarande form i januari 2005 i och med att deltagandet blev obligatoriskt. I december 2007 presenterades tre olika utvärderingar av introduktionsprogrammet för nyanlända invandrare i Norge.

Förutom kravet på obligatoriskt deltagande för att få ekonomisk ersättning och rätt att stanna i landet är innehållet och målen i introduktionsprogrammet i stort sett desamma som i Sverige. Den nyanlända invandraren ska få kunskaper i landets språk och samhällsliv och bli självförsörjande och delaktig i samhället. Organiseringen är också likartad. Kommunerna har ett ansvar för insatserna och staten står för den huvudsakliga finansieringen. Deltagandet ska vara på heltid i högst två år med en möjlig förlängning på ett år. 

De tre utvärderingarna undersöker hur kommunerna har genomfört lagen om introduktionsprogram och hur resultaten ser ut för individen. Utvärderingarna har stort intresse för utvecklingen av introduktionen i Sverige. Utvärderingarna tar upp många av de frågor som den svenska statliga utredningen om introduktion av nyanlända och flyktingar ska överväga, bland annat hur man ska skapa bättre incitament för berörda aktörer att bedriva en god introduktion. Det pågår också en utredning i Sverige om ett statistiksystem för att följa upp introduktionen. Erfarenheter från det norska statistiksystemet är därför också intressanta.

Innehållet i introduktionsprogrammen behöver utvecklas

Utvärderingarna visar att kommunerna genomför introduktionsprogram enligt lagens intentioner, men att det inte säger så mycket om kvaliteten på insatserna. Det finns fortfarande stort utrymme för att förbättra innehållet i kommunernas introduktion.

Den bild som framkommer av introduktionsverksamheten påminner om den som förmedlats i svenska utvärderingar. Kommuner har svårt att individualisera introduktionen och ge vissa kategorier av nyanlända en kvalificerat innehåll i introduktionsprogrammet. Det gäller särskilt för analfabeter, lågutbildade och individer med hälsoproblem, men även högutbildade, särskilt i mindre kommuner. Många kommuner är också dåliga på att erbjuda kvalificerade yrkesutbildningar på gymnasienivå. Över huvud taget finns det större innehållsbrister i mindre kommuner - med lärarkompetens, introduktionsplaner, nivåbedömningar, individuellt utformad och anpassad norskundervisning.

Trots det obligatoriska inslaget sker många avbrott i programmen på grund av barnafödande, sjukdom och bristande möjligheter till barnpassning. Introduktionslagen har visserligen inneburit att fler kvinnor deltar i programmen, men fortfarande är kvinnor överrepresenterade i mindre kvalificerade introduktionsinsatser.

Den ekonomiska ersättning som betalas ut till deltagarna fungerar inte som avsett genom att många nyanlända får kompletterande socialbidrag utöver introduktionsstödet. En annan brist är att den individuella introduktionsplan som upprättas för varje individ mest fungerar som en pappersprodukt för kommunhandläggarna än som en angelägenhet för individen.

I utvärderingarna framgår vidare att språkundervisningen i alltför hög grad består av traditionell katederundervisning. Det behövs enligt utvärderingarna fler tvåspråkiga lärare och pedagogisk förnyelse med mer individanpassad och flexibel inlärning baserat på individens tidigare erfarenheter.

För att förbättra möjligheterna till en individualiserad introduktion rekommenderas att bosättningen av flyktingar bör styras så att förutsättningarna för individen att komplettera sina tidigare kunskaper ökar, något som i synnerhet gäller högutbildade. Det finns också en större potential för individualisering genom ökat kommunsamarbete.

Små kommuner får inte full kostnadstäckning

I och med den nya lagen förändrades systemet för den statliga finansieringen av kommunernas flyktingmottagning.  Meningen var att öka incitament för kommunen att genomföra en snabb och kostnadseffektiv introduktion. Det nya systemet ger kommunerna en ersättning per mottagen flykting plus en prestationsbaserad ersättning för dem som klarar språkprov. Dessutom kan kommuner söka ytterligare ersättning vid till exempel sekundärflyttning.  

Enligt en av utvärderarna, konsultföretaget Ramböll, finns det vissa belägg för att den nya lagen ökat kommunernas fokus på resultat och snabbare genomströmning. Men den har också inneburit att mindre kommuner har fått en sämre kostnadstäckning än tidigare. Man föreslår därför ökad ekonomiska ersättningen till mindre kommuner genom att, som i Sverige, införa en grundersättning. Man framhåller också att resultatbonusen är för liten för att ha någon större effekt på verksamheten och förespråkar en ökad prestationsrelaterad bonus som delvis bör tillfalla lärare och elever.

Ny databas för att följa upp och utvärdera introduktionen

Sammantaget omfattas cirka 25 000 personer av integrationslagen, dvs de har rätt och/eller skyldighet att delta i introduktionsprogram. Dessa personer är registrerade i den nya nationella integrationsdatabasen. Meningen är att kommunernas handläggare ska mata in uppgifter på individernas aktiviteter i databasen som därefter ska ligga till grund för uppföljning och, inte minst, effektutvärderingar. Än så länge fungerar databasen inte som tänkt på grund av kvalitetsbrister. IMDi, Myndigheten för integration och mångfald, upplever att kommunerna inte använder databasen så som det var tänkt. Kommunerna ser det visserligen som ett viktigt, men också betungande arbete. Ramböll uppmanar i sin utvärdering kommuner och andra aktörer att inte förtröttas utan fortsätta arbeta för att förbättra kvaliteten i det nationella statistiksystemet. De uppmanar också kommunerna att göra egna uppföljningar och utvärderingar av elevers prestationer.

Trots att det är obligatoriskt avbryter många introduktionsprogrammet

Under de två år som introduktionsprogrammet varit obligatoriskt har 4000 personer genomfört programmet. 73 procent av dem som avslutat introduktionen har uppfyllt målen: arbete, utbildning eller avslutat program. Resten, 27 procent, har avbrutit introduktionen på grund av hälsoproblem, graviditet eller ogiltig frånvaro. Det finns stora skillnader inom gruppen nyanlända när det gäller att fullfölja programmet. Kvinnor avbryter oftare än män, 32 procent jämfört med 19 procent. Vanligaste skälet för kvinnor att avbryta är sjukdom eller ogiltig frånvaro. Män som avbryter gör det oftast för att de fått arbete.

Vanligt att få deltidsarbete efter avslutat program

60 procent av dem som avslutade programmet mellan september 2004 och september 2006 hade enligt FAFO-utvärderingen arbete eller befann sig i utbildning i november 2006. Bara hälften av dem med anställning arbetade heltid och en del av dem fyller ut lönen med bidrag. Ytterligare 15 procent var registrerade som arbetslösa eller i arbetsmarknadsåtgärd medan 25 procent inte var registrerade. Det är en särskilt stor andel av kvinnorna som varken arbetar, utbildar sig eller är registrerade arbetssökande, 40 procent. FAFO har försökt bedöma de obligatoriska introduktionsprogrammens effekt genom att jämföra med resultaten för tidigare kohorter nyanlända invandrare. Enligt FAFO skiljer sig effekterna åt för män och kvinnor. Det nya obligatoriska introduktionsprogrammet verkar endast ha ökat sannolikheten för män att ha arbete.

Statistisk Sentralbyrås uppföljning visar på liknande resultat. 58 procent av dem som avslutade programmet 2005 hade arbete eller utbildning året efter (70 procent av männen, 43 procent av kvinnorna). 12 procent var arbetslösa eller i åtgärd medan 30 procent var oregistrerade (18 procent av männen, 45 procent av kvinnorna). Av dem som fullföljde hela programmet hade 65 procent arbete eller utbildning året efter.

Könsskillnaderna är särskilt stora för nyanlända från Irak, Somalia och Afghanistan. Kvinnor från Iran klarar sig dock bättre än män från Iran på arbetsmarknaden. För kvinnor från Somalia hade bara 22 procent arbete eller befann sig i utbildning året efter avslutat introduktionsprogram. Familjefaktorer har stor effekt på kvinnors sannolikhet att ha arbete. Gifta kvinnor med barn har lägre sannolikhet att ha arbete medan det är tvärtom för gifta män. Familjeinvandrare har lägre sannolikhet till arbete än flyktingar.

Källor (länkar i högerspalten):

Hanne Kavli, Anniken Hagelund och Magne Bråthen, 2007, Med rett til å läre og plikt til å delta: En evaluering av introduktionsordningen for nyankomne flyktinger og innvandrere, FAFO

Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 2007, Evaluering av tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og implementeringen av rett og/eller plikt til slik opplæring, Ramböll Management

Björn Mathisen, 2007, Monitor for introduksjonsordningen 2007, Statistisk sentralbyrå

Henrik Emilsson, henrik.emilsson@temaasyl.se