Medborgarskapspolitik i förändring

Frågan om tillgången till medborgarskap för invandrare har aktualiserats under senare år. Sett i ett Europeiskt perspektiv har politikområdet varit i snabb förändring under 2000-talet. Senast är det Norge som fått en ny medborgarskapslag. Frågan om medborgarskapspolitik har också uppmärksammats i Sverige. Vilka krav ska det finnas för den som vill bli svensk medborgare? Frågans aktualitet har lett till en rad forskningsprojekt och publikationer som försöker fånga den europeiska trenden och jämföra ländernas politik på medborgarskapsområdet.

I denna artikel ser vi närmare på Norges nya medborgarskapslag och andra förändringar av medborgarskapslagstiftningen som genomförts i Europa under senare år. Trenden mot allt större krav på den invandrade för att få permanent uppehållstillstånd och medborgarskap är tydlig. EU och Europarådet har vars en agenda när det gäller medborgarskap, men inga tvingande regler. Medborgarskapsregler är en fråga för de enskilda staterna. Sverige är ett av få länder som gått i motsatt riktning genom att underlätta tillträde till medborgarskapet. Införandet av krav på kunskaper i svenska för att bli medborgare skulle innebära att landet närmade sig politiken i andra jämförbara länder.

Norge har fått en ny medborgarskapslag

Norges nya medborgarskapslag (Lov 10. juni 2005 nr. 51) trädde ikraft 1 september 2006 och innehåller flera nyheter. För att bli medborgare krävs att personen har varit bosatt i Norge i sju år under en maximal tidsperiod av 10 år. 

Lagstiftningen har blivit könsneutral genom att båda föräldrarna får överföra sitt medborgarskap till barnen vid födseln. Tidigare krävdes att föräldrarna var gifta för att fadern skulle få överföra sitt medborgarskap till barnet vid födseln. Nya krav för att bli medborgare har införts. För dem vars ärende avgörs efter 1 september 2008 och är under 55 år kommer det att krävas 300 timmars undervisning i Norska och dokumenterade kunskaper i norska eller samiska. Principen om ett medborgarskap har införts och kräver att personen avsäger sig tidigare medborgarskap.

Den som blir medborgare bjuds in till en medborgarskapsceremoni. Deltagande är frivilligt, men den som deltar ska avge ett lojalitets och trohetslöfte: ”Som norsk statsborger lover jeg troskap til mitt land Norge og det norske samfunnet, og jeg støtter demokratiet og menneske-rettighetene og vil respektere landets lover”.

Europeiska länder ställer allt högre krav för att bevilja medborgarskap

Förändringarna i Norge ligger i linje med hur andra länder i (Väst)Europa förändrat sin medborgarskapslagstiftning i en mer restriktiv riktning. Sedan år 2000 har länder som Danmark, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Storbritannien och Österrike alla gjort det svårare att bli medborgare för dem som invandrar genom ökade krav på språkkunskaper och andra integrationskrav som samhällskunskap, självförsörjning, skötsamhet m.m.. Endast fyra av länderna i det gamla EU (EU-15), däribland Sverige, saknar idag krav på språkkunskaper för att bli medborgare. (Bauböck m.fl. 2006) Konceptet att naturalisering (bli medborgare) är ett medel för att underlätta integration har ersatts med tanken om att medborgarskapet är beviset på en avslutad integrationsprocess.

Men krav på anpassning och språkkunskaper ställs inte bara för att få bli medborgare. Obligatoriskt deltagande i integrationsprogram har inte bara blivit en vanlig del av migrations- och medborgarskapslagstiftning utan också allt oftare ett krav för att få ett permanent uppehållstillstånd. (Carrera, 2006 och International Centre for Migration Policy Development, 2005) I Tyskland, Nederländerna, Belgien (Flandern), Frankrike och Danmark krävs obligatoriskt deltagande i integrationsprogram inte bara för att bli medborgare utan också för att få permanent uppehållstillstånd och därigenom lika rättigheter till välfärdsstatens socioekonomiska rättigheter. I Norge krävs också deltagande i integrationsprogram (flyktingar undantagna) för att få uppehållstillstånd. Nu senast har Storbritannien beslutat att införa språkkrav för att bevilja permanent uppehållstillstånd. Integrationsbegreppet håller därmed på att få en ny betydelse, från en betoning på ömsesidig anpassning till en ensidig assimilering och kulturell anpassning. (Carrera 2006b)

Det Europeiska perspektivet

De europeiska samarbetena inom EU och Europarådet har direkta men svaga kopplingar till ländernas medborgarskapslagar. Tanken om ett EU-medborgarskap är stark och drivs hårt av kommissionen men det fungerar idag bara som ett komplement till de enskilda ländernas medborgarskap. Enligt EG-fördraget är alla medborgare i enskilda EU-länder också medborgare i Unionen och har som unionsmedborgare rätten att fritt flytta och bo i alla EU-stater. Men hur tillgången till medborgarskap regleras är helt upp till de enskilda medlemsländerna. Harmonisering av medborgarskapslagarna faller idag helt utanför EU:s mandat. EU-kommissionen har dock på senare tid tagit upp frågan om medborgarskap och uppmärksammat ett behov av att utbyta information och goda exempel inom området. (KOM (2003) 336). Men det står helt klart att utvecklingen inom majoriteten av EU:s medlemsländer går i motsatt riktning med de rekommendationer och grundläggande gemensamma principer om integrationspolitik som Rådet för rättsliga och inrikes frågor tagit fram och som är baserade på 2004 års Haagprogram som är beslutat i Rådet. (se Carrera, 2006)

Det främsta försöket att etablera internationell lag inom området är Europarådets konvention om medborgarskap (ECN) från 1997. Konventionen har utvecklat rättigheter i förhållande till medborgarskap och bidragit till att ställa upp ett slags miniminivåer för tillgången till medborgarskap. Några rättigheter och principer som konventionen definierar är möjligheten till dubbelt medborgarskap, att undvika statslöshet, garantera jämställdhet i överförande av medborgarskap till barn. Av gamla EU-15 är det bara fem länder (Belgien, Irland, Luxemburg, Spanien och Storbritannien) som inte signerat eller ratificerat konventionen. Men av de tio länder som skrivit på är det bara fem länder (Österrike, Danmark, Nederländerna, Portugal och Sverige) som bundit sig att göra konventionen till nationell lag. (Läs mer i Bauböck 2006)  

Svensk medborgarskapspolitik i ett jämförande perspektiv

Medborgarskapslagstiftningen i Sverige har liberaliserats stegvis under de senaste decennierna. Idag utmärker sig Sverige genom att det är relativt lätt att bli medborgare. Det obligatoriska språkintyget avskaffades i början på 80-talet. Proposition 1999/2000:147 Lag om svenskt medborgarskap gjorde det ytterligare lättare att bli medborgare genom att tillåta dubbelt medborgarskap. Den nya lagen, som trädde i kraft 1/7 2001, underlättar också för barn och ungdomar att bli svenska medborgare. 

För att bli svensk medborgare genom naturalisering krävs att personen:

1. styrkt sin identitet,

2. fyllt arton år,

3. har permanent uppehållstillstånd i Sverige,

4. har hemvist här i landet

  a) sedan två år i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare,

  b) sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529),

  c) sedan fem år i fråga om övriga utlänningar, och

5. haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt.

Genom att kraven för svenskt medborgarskap genom naturalisering minskat har alltså fler möjligheter att bli svensk medborgare. Trenden är, även om naturaliseringsgraden fluktuerar kraftigt över tiden, att allt fler väljer att bli svenska medborgare. (OECD, 2006) Det innebär faktiskt att antalet utländska medborgare i Sverige minskar samtidigt som antalet utrikes födda ökar. Mellan år 1997 och 2002 minskade antalet utländska medborgare med 48 000 personer (9,2 procent). Samtidigt ökade antalet utrikes födda med 99 000 personer (10,4 procent).

Sverige har alltså gått mot den allmänna trenden i Europa genom att ha förändrat sin medborgarskapspolitik i liberal riktning. När Medborgarskapsutredningen (SOU 1999:34) undersökte situationen i andra länder 1999 hade 17 av 25 undersökta länder någon form av språkkrav för att få bli naturaliserad medborgare. Bauböck m.fl. (2006) har gått igenom 15 av de gamla EU-länderna och bara Sverige och tre länder till saknar språkkrav. Också Kanada, USA och Australien ställer krav på språkkunskaper. (Tran m.fl. 2005). De flesta av länderna ställer också någon form av krav på kunskap om ländernas historia och samhällsskick. Sverige är här ett stort undantag.

En annan utmärkande sak i Sverige är att skillnaden mellan att vara utländsk medborgare med uppehållstillstånd (PUT) och svensk medborgare är liten. I en stor del av de Europeiska och Anglosaxiska länderna har utländska medborgare inte samma socioekonomiska rättigheter och skyldigheterna är betydligt större än den invandrades rättigheter. För att ta två exempel: i Danmark har en nyanländ invandrare inte rätt till lika högt försörjningsstöd och i USA har utländska medborgare över huvud taget ingen rätt till de federala ekonomiska stöden (flyktingar undantagna). Medborgarskapsutredningen (SOU 1999:34, sid.318) menar att det finns en princip i Sverige att den som har permanent uppehållstillstånd och är folkbokförd ska ha samma rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. Principen etablerades redan i 1968 års proposition (Proposition 1968:142) där ett övergripande jämlikhetsmål ställdes upp. Efterhand har sociala rättigheter och skyldigheter utvidgats till utländska medborgare vilket, enligt utredningen (SOU 1999:34, sid.318), inneburit att medborgarskapet minskat i betydelse. Principen om att rättigheter inte är knutna till medborgarskap har tre viktiga undantag:

1.      Politisk delaktighet

2.      Skydd mot landsförvisning

3.      Möjlighet att inneha vissa offentliga uppdrag och tjänster

Språkkunskaper för medborgarskap, ett rimligt krav?

I Sverige har anklagelser om främlingsfientlighet och rasism varit vanliga i diskussionen om språkkrav för att naturaliseras och bli svensk medborgare. Det är dags att föra diskussionen om språkkravens vara eller inte vara utifrån andra, mer sakliga, utgångspunkter. Särskilt som att en kvalificerad majoritet av de länder med omfattande invandring och generösa regler för att bli medborgare ställer krav på någon form av kunskaper i landets offentliga språk.

Uppehållstillstånd och medborgarskap innebär skyldigheter och inte bara rättigheter och språket är den kanske främsta nyckeln för att kunna delta och bidra som medborgare i ett nytt land. Frågan är därför om det är ett rimligt krav för den som invandrar och vill bli medborgare att lära sig språket i sitt nya hemland. Krav på kunskaper i samhällskunskap och landets historia och ”kultur” ter sig i sammanhanget mindre logiskt. För det första är det svårt att välja ut exakt vad i detta breda fält som bör läras ut och ställas krav på. För det andra är det tveksamt om alla dem som redan är medborgare kan antas dela en gemensam syn på samhälle, historia och kultur.   

Källor

- Bauböck, Reiner, Eva Ersböll, Kees Groenendijk och Harald Waldrauch (eds.), 2006, Acquisition and Loss of Nationality: Policies and Trends in 15 European States, EIF. Läs en sammanfattning av boken här.

- Carrera Sergio, 2006, A Comparison of Integration Programmes in the EU: Trends and Weaknesses, Challenge Papers No.1/March 2006

- Carrera Sergio (ed), 2006b, The Nexus between Immigration, Integration and Citizenship in the EU

- International Centre for Migration Policy Development, 2005, Integration Agreements and Voluntary Measures: Compulsion or Voluntary Nature – Comparison of compulsory integration courses, programmes and agreements and voluntary integration programmes and measures in Austria, France, Germany, the Netherlands and Switzerland

- KOM (2003) 336 Kommissionens meddelande till rådet, europaparlamentet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén: om invandring, integration och sysselsättning

- Norska Utlänningsdirektoratets (UDI) hemsida om medborgarskap i Norge

- OECD, 2006, International Migration Outlook

- Proposition 1999/2000:147 Lag om svenskt medborgarskap

- SOU 1999:34 Svenskt medborgarskap

- Tran, Kelly, Stan Kustec och Tina Chui, 2005, Becoming Canadian: Intent, process and outcome

Henrik.emilsson@temaasyl.se