Väldokumenterat introduktionsfiasko

Med några månader kvar av sin verksamhet ger Integrationsverket ut rapporten: Ett förlorat år: En studie och analys av insatser och resultat av introduktionens första 12 månader (Integrationsverkets stencilserie 2007:05) Rapporten presenterar indikatorer för nyanlända invandrares etablering baserat på ny registerstatistik och en enkätstudie till kommunerna om vilka insatser nyanlända invandrare tar del av. Analysen av resultatet är också ett slags bokslut för Integrationsverket där de gör en bedömning av introduktionen utifrån deras samlade kunskap inom området.

Mycket långsam etablering - Ett år till spillo

De indikatorer som Integrationsverket tagit fram ska ge en bild om hur målet uppfylls om att nyanlända invandrares möjligheter till en snabb etablering skall öka.

Enligt Integrationsverket har den etablering och integration som är avsedd att ske snabbt, knappt ens hunnit ta styrfart under personens första 12 månader efter folkbokföring i en kommun. Indikatorerna visar att endast en minoritet av de vuxna nyanlända deltar i olika arbetsmarknadsinsatser. Av dem som har deltagit i kommunernas introduktion har till exempel hälften inte fått någon arbetsmarknadskontakt alls under de första 12 månaderna. Bara drygt var tionde nyanländ som deltagit i introduktionen har ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden och ett litet fåtal har fått arbetspraktik genom arbetsförmedling eller har deltagit i en arbetsmarknadsutbildning. Undervisning i svenska är det stora undantaget bland alla indikatorer, med ett stort deltagande. Bland vuxna nyanlända har nämligen drygt 90 procent deltagit i undervisning i svenska. Det är dock endast 27 procent som har fått någon godkänd betygsnivå i svenska 12 månader efter folkbokföring.

Att det endast är ett fåtal nyanlända som får ta del av de arbetsmarknads- och integrationsinsatser som mäts genom indikatorerna, tyder enligt IV på att bland annat arbetsförmedlingarna och landstingen till alltför stor del saknas i arbetet med introduktionen.

Insatser (och utfall) för invandrare som tagit del av kommunernas introduktionsinsatser (ett år efter folkbokföring)

	Kvinnor	Män	Totalt
Andelen sysselsatta	7,0 %	20,8 %	13,9 %
Andelen med högskoleutbildning eller eftergymnasial utbildning som fått  sin utbildning bedömd eller validerad av ansvarig myndighet.	25,6 %	22,5 %	24 %
Andelen med tidigare utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå som fått sin kunskap och kompetens validerad.	2,9 %	6,7 %	4,9 %
Andelen som fått minst en godkänd betygsnivå i sfi-kurs	23,3 %	30,6 %	27,0 %
Andelen som fått arbetsmarknadspraktik som initierats av kommunen.	20,0 %	29,1 %	24,5 %

Integrationsverket listar brister

Integrationsverket menar att hela det första året till stor del går till spillo för individen och lyfter fram 8 bristområden:

• Samsyn och samverkan saknas
• Introduktion – men inte för alla
• Alltför få genomgår hälsoundersökning
• Introduktion på halvfart
• Bara svenska och inget annat
• Lång väntan på att tidigare kompetens uppmärksammas
• Introduktionsersättning – men inte efter lagens intention
• Introduktionen är varken jämställd eller individuell

Rapporten präglas av viss självkritik. Integrationsverkets huvudsakliga strategi för att utveckla introduktionen har varit att skapa en infrastruktur för myndighetssamverkan mellan för introduktionen relevanta parter. De goda intentionerna i myndighetssamverkan har dock inte lyckats ge avtryck på arbetsformerna, varken inom eller mellan de berörda myndigheterna. De goda intentionerna har, konstaterar Integrationsverket, inte heller bidragit till att målen för introduktionen uppnåtts i önskvärd utsträckning.

Integrationsverket menar att orsakerna till bristerna inom introduktionen måste sökas på den strukturella nivån, bland de lagar, regelverk, uppdrag, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar som skapar ramarna för kommunernas och sektorsmyndigheternas verksamhet.

Ett av huvudproblemen är den svaga styrningen av politikområdet. IV menar att en sammanhållen och effektiv introduktion är svår att uppnå när formella medel och sanktioner för mål- och resultatstyrning saknas på verksamhetsnivå. Rapporten ger exempel från de nordiska grannländerna som genom lagstiftning kunnat åstadkomma en bättre styrning av introduktion och integration för nyanlända.

Integrationsverket lyfter också fram några orsaker till bristerna:

• Tydliga uppdrag och samstämmiga mål saknas.

Sammantaget leder uppdragens olika status och otydlighet till samordningsproblem hos de berörda sektorsmyndigheterna. Detta kan t.ex. vara orsaken till att arbetsförmedlingen i mycket låg grad är involverad i nyanländas introduktion och en förklaring till de svaga resultaten för indikatorerna som handlar om arbetsförmedlingens insatser för nyanlända.

• Överenskommelser når inte ända fram.

Myndigheternas goda intentioner och en ambition att verka för ett förändringsarbete räcker inte. Ambitionen måste stödjas av tydliga uppdrag i berörda myndigheters regleringsbrev, kombinerat med att de parter som ansvarar för introduktionen får tillräckliga ekonomiska resurser för såväl insatser som utvecklingsarbete. Avseende kommunernas ansvar för introduktionen så bör det noga övervägas om att lagstifta kring detta uppdrag, för att på ett bättre sätt reglera introduktionsverksamheten.

• Sfi är en isolerande skolform.

Det har därmed uppstått problem med att etablera en flexibel samverkan mellan utbildningen i svenska språket och introduktionen till arbetslivet, en verksamhet som borde kunna integreras och där nyanlända i större utsträckning hade möjlighet att lära sig svenska språket direkt på en arbetsplats.

• Det finns inbyggda hinder i arbetsmarknadspolitiken.

Olika regler, regleringar etc. gör att arbetsförmedlingens resurser inte kan användas av nyanlända.

• Organisation, rutiner och kostnadsansvar kring validering är oklart.

Avsaknad av samverkan får till följd att det ofta saknas en lämplig organisation för att utföra valideringen på den lokala arbetsmarknaden.

Andra brister som påpekas är den oklara ansvarsfördelningen för hälsoundersökningar, att reell valfrihet för individen saknas, att ersättningssystemet för nyanländas introduktion är i obalans och att nationell statistik saknas.

Kommunerna har blivit ensamt ansvariga

Den introduktion som nyanlända idag deltar i är i mångt och mycket en kommunal introduktion, där fokus är undervisning i svenska. Konsekvensen är att de insatser som kan öka förutsättningarna för snabb etablering och integration i samhället får vänta. Genom indikatorerna tydliggörs att en nyanländ har alldeles för lite arbetsmarknadskontakter under de första 12 månaderna från folkbokföring. Endast var tionde som deltagit i introduktionen har ett arbete när det första året har passerat.

För att nyanlända inte ska falla mellan stolarna, där ingen part gör tillräckligt för de nyanlända utan förlitar sig på andra, måste regeringen, enligt Integrationsverket, ge de involverade sektorsmyndigheterna tydliga uppdrag. Uppdragen måste även, enligt Integrationsverket, kopplas till ekonomiska medel för berörd sektorsmyndighet samt följas av krav på nationell samsyn avseende metodutveckling, liksom av nationell, regional och lokal uppföljning och utvärdering av vad insatserna och uppdragen resulterat i. Utan dessa styrmedel blir det svårt att förbättra introduktionen för nyanlända.

Integrationsverket efterlyser också mer av ekonomiska incitament för att snabba på etableringen, både för den enskilde och för ansvariga myndigheter, samt en introduktionslag eller förordning liknande den som de övriga nordiska länderna.  

Staten har varit handlingsförlamad

Det sorgligaste med att läsa rapporten är insikten att kunskaperna om bristerna är över ett decennium gamla utan att någon på politisk nivå tagit konsekvenserna av det väl dokumenterade misslyckandet och handlat därefter. Det gamla Invandrarverkets lägesbeskrivning och analys av introduktionen som färdigställdes strax innan Integrationsverket bildades 1997 summerade redan då huvuddelen av bristerna. (Individuell mångfald, Invandrarverket 1997) Integrationsverket har tillsammans med andra aktörers rapporter och utredningar sedan dess kompletterat och fördjupat analysen. Nu i efterhand är det lätt att se att Integrationsverkets stora misslyckande inte har varit kunskapsuppdraget, utan deras arbete att förmå regering och beslutsfattare att handla utifrån den kunskap som finns.

År 2003 lade två särskilda utredare fram statliga utredningar till den dåvarande regeringen: en om introduktionen för nyanlända invandrare och en om undervisningen i svenska. Utredningarna pekade ut mycket av de välkända bristerna som lyfts fram av Integrationsverket och andra utredningar. Utredningarna bordlades utan att leda till några reformer. Istället blev regeringens fortsatta huvudfokus frågan om strukturell diskriminering. Oavsett om strukturell diskriminering är ett viktigt teoretiskt verktyg eller inte för att förstå integrationsprocesserna så kan fokus på strukturell diskriminering knappast bidra till att lösa de konkreta problem och brister som finns inom introduktionen för nyanlända flyktingar. Eller är politikernas uppenbara ointresse att ta itu med de väl dokumenterade bristerna inom introduktionen rent av ett tecken på den strukturell diskrimineringen? Kanske är det en maktfråga. Det är lättare att prata vackert om strukturell diskriminering än att ta strid med Finansdepartementet, andra departement och intressenter för att driva igenom nödvändiga förändringar.

Henrik Emilsson, henrik.emilsson@temaasyl.se