Departementsutredning om sysselsättning bland personer med utländsk bakgrund

I april 2005 tillsatte finansministern en arbetsgrupp, Fler i arbete (FIA), vid Finansdepartementet. Uppdraget var att fördjupa analysen, lämna rekommendationer samt stimulera debatten om hur arbetsutbudet kan öka. Särskilt fokus riktades mot ungdomar, äldre och personer med utländsk bakgrund. Den 20 februari 2007 presenterade gruppen rapporten Arbetsutbud och sysselsättning bland personer med utländsk bakgrund. En kunskapsöversikt (Ds 2007:4).

Den bild av en bristande arbetsmarknadssituation som rapporten redogör för är väl känd. Det är stora klyftor på arbetsmarknaden mellan inrikes och utrikes födda. Sverige tillhör en klunga länder i Nordeuropa där det finns störst skillnader mellan inrikes och utrikes födda på arbetsmarknaden. Detta är ett stort bekymmer, särskilt eftersom Sverige under de närmaste decennierna måste hantera de problem som följer av att andelen av befolkningen som är i yrkesverksam ålder faller, vilket riskerar att leda till att såväl det totala antalet arbetade timmar som samhällets totala resurser minskar.

Rapportens för fram fyra förklaringar till skillnaderna på arbetsmarknaden

Enligt rapporten kan skillnader i ålder, kön, vistelsetid, utbildning och arbetslivserfarenhet inte förklara merparten av skillnaderna i arbetsmarknadsutfallet jämfört med personer med svensk bakgrund. Det finns inte heller några belägg för att personer med utländsk bakgrund skulle tycka att det är mindre viktigt att förvärvsarbeta eller att de söker jobb mindre intensivt. Istället förs fyra andra förklaringar fram:

1. Brister i språket och annan sverigespecifik kunskap. Skillnaderna kan förklaras av egenskaper hos individerna som är svåra eller omöjliga att ta hänsyn till i empiriska studier på grund av avsaknad av data. Den mest uppenbara faktorn av denna typ är kunskaper i svenska och annan ”Sverigespecifik” kunskap. Brister i språkkunskaper etc. kan vara en viktig förklaring till skillnaderna i arbetsmarknadsutfallet, speciellt för personer med kort vistelsetid.
2. Sämre tillgång till de informella nätverk som ofta är av avgörande betydelse när jobb tillsätts. Skillnaderna kan förklaras av att personer med utländsk bakgrund har sämre tillgång till de informella nätverk där många jobb tillsätts. Bristande tillgång till sådana kontaktnät kan vara en viktig förklaring till det sämre arbetsmarknadsutfallet för både utrikes födda och inrikes födda med utländsk bakgrund, speciellt för dem som varit utan sysselsättning länge.
3. Högre krav för att en person ska betraktas som anställningsbar. Skillnaderna kan förklaras av att kraven för anställningsbarhet har ökat på den svenska arbetsmarknaden. Vi vet att stora förändringar har skett under de senaste decennierna som en följd av, bland annat, strukturomvandlingen i ekonomin. Detta kan speciellt ha påverkat sysselsättningssituationen för personer med kort vistelsetid och de arbetskraftsinvandrare som fastnat i lågkvalificerade industrijobb. Många personer med utländsk bakgrund är dock mycket välutbildade och borde inte ha problem med att uppfylla de ökade kraven. Det är dock även rimligt att tro att företagen med tiden blivit mindre benägna att anställa personer vars kompetens man finner svår att värdera, vilket kan missgynna personer med utbildning och erfarenhet förvärvad i utlandet.
4. Etnisk diskriminering på arbetsmarknaden. Skillnaderna kan förklaras av förekomsten av diskriminering på den svenska arbetsmarknaden. Att diskriminering förekommer på den svenska arbetsmarknaden finns det övertygande empirisk evidens för. Frågan gäller snarare hur omfattande den är, och hur mycket av skillnaderna i arbetsmarknadsutfallet som kan förklaras av diskriminering.

Mycket av underlaget som kunskapsöversikten har använt sig av känns igen. Bland annat har Integrationsverket gjort liknande och återkommande genomgångar av förklaringen bakom bristande arbetsmarknadsintegration i deras Rapport Integration. Men även om förklaringarna känns igen skiljer sig betoningen något. Språkkunskaper och ekonomiska incitament är två faktorer som starkt betonas. Enligt rapporten finns det skäl att misstänka att språkkunskaper är en mycket viktig delförklaring till skillnaderna i sysselsättning mellan inrikes och utrikes födda. Förklaringarna har det gemensamt att de pekar på faktorer som är svåra att direkt mäta, och det krävs därför mer forskning för att ta reda på betydelsen av var och en av dem. Det bör dock noteras att det är troligt att de ovan identifierade förklaringarna hänger samman och förstärker varandra.

Förslag för att förbättra arbetsmarknadsintegrationen

I rapporten dras slutsatser om i vilken riktning integrationsinsatserna behöver förändras för att arbetsmarknadsläget ska kunna förbättras för personer med utländsk bakgrund. De flesta förslagen handlar om att förbättra och effektivisera första tiden i Sverige för nyanlända invandrare. Rapporten kommer inte med några detaljerade förslag på förändringar. Istället föreslår de att en rad politikområden ska ses över:

• Introduktionsverksamheten behöver ses över. De är viktigt att dessa program utformas på ett sådant sätt att deltagarna så fort som möjligt kommer ut på den svenska arbetsmarknaden. För att åstadkomma detta bör introduktionen inledas med en ordentlig kartläggning av deltagarnas tidigare erfarenheter, i termer av utbildning, arbetslivserfarenhet etc. och sedan, i möjligaste mån, utformas individuellt utifrån resultatet av denna kartläggning. Introduktionen kan sedan inriktas på att ge deltagarna dels språkkunskaper, dels yrkeserfarenhet och kontakter med svenskt arbetsliv genom praktik. När ersättningssystemen utformas bör man beakta att de ger både deltagarna och kommunerna starka incitament till en snabb arbetsmarknadsetablering.
• Utbildningen i svenska inom ramen för svenska för invandrare (sfi) behöver ses över. Många deltagare avbryter i dagsläget sina studier av oklara skäl, och det finns tecken på att genomgången sfi inte ger deltagarna tillräckliga språkkunskaper för att de ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Sfi kan, exempelvis, förbättras genom mer nivågruppering efter förkunskaper, flexiblare undervisningsformer, mer kontakt med arbetslivet och starkare incitament för både deltagarna och utbildningsanordnarna att studierna genomförs snabbt och effektivt.
• Valideringsverksamheten behöver ses över. Det är troligt att svenska arbetsgivare finner det svårt att värdera utländsk utbildning och erfarenhet, vilket kan leda till statistisk diskriminering. Kan man utforma en valideringsverksamhet som ger de validerade en dokumentation över sina kunskaper och färdigheter som uppfattas som trovärdig av arbetsgivarna är därför mycket vunnet. För detta krävs dock att valideringsverksamheten utvecklas i nära samarbete med arbetsmarknadens parter.
• Arbetsmarknadspolitiken, både den statliga och den kommunala, behöver ses över. En väl fungerande arbetsmarknadspolitik kan vara ett verkningsfullt sätt att kompensera för de problem som sammanhänger med bristande kontakter och nätverk, bristande språkkunskaper, diskriminering etc. Det är därför viktigt att personer med svag ställning på arbetsmarknaden, såsom personer med utländsk bakgrund, prioriteras i arbetsmarknadspolitiken, och att de insatser som riktas mot gruppen är de slags åtgärder som erfarenheten visar är effektivast.
• Insatser i den svenska skolan kan behövas. Det finns oroväckande tecken på att elever med utländsk bakgrund i genomsnitt uppnår sämre studieresultat än elever med svensk bakgrund. Även om studier visar att en stor del av dessa skillnader förklaras av föräldrarnas svaga ställning på den svenska arbetsmarknaden snarare än av elevernas etniska bakgrund, kan resultatet bli att svenskfödda ungdomar med utländsk bakgrund i framtiden får det svårt att etablera sig på arbetsmarknaden på grund av bristande kunskaper.

Författaren betonar att eventuella förändringar av dagens introduktionsverksamhet i dessa riktningar inte nödvändigtvis innebär att nya resurser måste tillföras verksamheten. Det bör, exempelvis, vara fullt möjligt att öka incitamenten till en snabb arbetsmarknadsetablering för både kommunerna och deltagarna inom ramen för nuvarande resursramar genom att de nuvarande ersättningssystemen förändras.

Henrik Emilsson, henrik.emilsson@temaasyl.se