Är dålig statlig styrning orsaken till bristande integration?

Styrning av integrationspolitiken är ett område som uppmärksammats allt mer som ett sätt att förbättra integrationen. Frågan aktualiseras åter igen genom Statskontorets rapport På tvären: Styrning av tvärsektoriella frågor. Tidigare har bland annat Riksrevisionen kritiserat regeringen för svag styrning av integrationspolitiken i två revisionsrapporter där de centrala myndigheterna också fått omfattande kritik.

Statskontoret har på uppdrag av den numera nedlagda Integrationspolitiska kommittén genomfört en granskning av förutsättningarna för en effektiv styrning och organisering av integrationspolitiken utifrån erfarenheter av andra tvärsektoriella politikområden. Rapporten presenterades den 30 oktober.

Svårt att styra tvärsektoriella politikområden

Statskontoret pekar på svårigheten att styra tvärsektoriella politikområden eftersom statliga insatser i många fall har en begränsad räckvidd. Det är ofta andra aktörer än statliga som har det huvudsakliga ansvaret för frågornas genomförande vilket innebär att styrningen till stora delar blir indirekt. För genomslag krävs uppslutning av både offentliga och privata aktörer på alla nivåer i samhället.

Statskontorets rapport ger en bild av förutsättningarna av att styra tvärsektoriella politikområden och även några förslag för att förbättra styrningen. Inget av förslagen är nya. De har alla varit uppe för diskussion tidigare och även till viss del påbörjats eller genomförts som försöksverksamhet.

Mer detaljerad målstyrning

För att kunna styra integrationspolitiken anser Statskontoret att de mer allmänna målen inom politikområdet måste kompletteras med mätbara mål som kan följas upp och användas i resultatstyrningen. Statskontoret menar också att kunskapsuppbyggnad samt uppföljning och utvärdering är centrala inslag i styrningen av tvärsektoriella frågor.

Detta låter precis som de uppdrag som redan ligger på Integrationsverket och är i sammanhanget inget nytt. Integrationsverket har ett allmänt uppföljnings och utvärderingsuppdrag, men också ett nytt uppdrag att samla in indikatorer från myndigheter och därefter göra en analys av integrationspolitikens genomslag och utfall. Ett första, och dessutom sista, försök att genomföra detta kommer att publiceras 30 juni 2007. Ett problem med en mer detaljerad målstyrning är dock att koppla samman utvecklingen av målen, dvs. de faktiska resultaten, med de integrationspolitiska insatserna.

Regeringen bör klargöra hur integrationspolitiken på myndighetsnivå ska genomföras genom generella åtgärder

Att gå från en invandrarpolitik till en integrationspolitik har visat sig vara svårt. För att underlätta integration har regeringarna ofta frångått integrationspolitikens principer om generella åtgärder och återfallit till särpolitik. Det visar såväl avhandlingar (Carl Dahlström), Riksrevisionens granskningar och nu senast IFAU:s uppföljning av arbetsmarknadspolitiken. Statskontoret efterlyser tydligare riktlinjer och stöd från regeringen till myndigheterna om hur de ska genomföra den generella politiken i praktiken. Samtidigt är det tydligt att, trots 10 års politisk uppslutning kring integrationspolitikens principer, ingen på politisk nivå har haft förmågan att förklara hur en sådan styrning av myndigheterna ska gå till och vad den skulle innebära i praktiken.

Olika myndigheters ansvar för integrationspolitiken bör regleras i regleringsbrev eller instruktioner och inte genom förordningar som riktar sig till samtliga myndigheter.

Detta förslag hänger samman med förslaget ovan: att få genomslag för integrationspolitiska principer i myndighetsutövningen. Statskontoret anser att den förordning (1986:856) som ska styra myndigheternas integrationsarbete inte är verkningsfull. Förordningen säger att myndigheterna fortlöpande ska beakta samhällets etniska och kulturella mångfald när de utformar och bedriver sin verksamhet. Myndigheterna ska också ge likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. Integrationsverket har också tidigare konstaterat förordningens bristande genomslag i rapporten Staten som förebild.

Några myndigheter bör få sektorsansvar för integrationspolitiken

Statskontoret konstaterar att det är svårt att få myndigheterna att prioritera integrationsfrågor och att det varit svårt för integrationsverket att få myndigheterna att ta detta ansvar. Statskontoret anser att regeringen bör överväga att ge några myndigheter ett sektorsansvar för hela integrationspolitiken, inte enbart för introduktion av nyanlända. Detta skulle, enligt rapporten, kunna bidra till ett ökat genomslag för de integrationspolitiska målen på viktiga områden.

Inte heller detta förslag är nytt. Redan utredningen Etablering i Sverige (SOU 2003:75) föreslog att åtta statliga myndigheter skulle ges ett tydligare sektorsansvar.

Utveckla fastare samverkansstrukturer på flera nivåer i samhället.

Idag finns etablerade partnerskap för utveckling av introduktionen för flyktingar genom de centrala, regionala och lokala överenskommelserna för en utvecklad introduktion av nyanlända flyktingar. Förra regeringen har också satsat extra resurser för att bygga upp kapacitet på den regionala nivån. Denna struktur skulle, enligt Statskontoret, kunna utvecklas till en stabil institutionell bas för ett bredare och fördjupat regionalt samarbete. Integrationsverket har, menar de vidare, inte haft tillräcklig styrkraft gentemot de regionala och lokala nivåerna och därför bör man, vid avvecklingen av Integrationsverket, lyfta in frågorna i regeringskansliet och därmed skapa förutsättningar för en stark samverkansstruktur på det regionala planet.

Metoden jämställdhetsintegrering förefaller ha varit framgångsrik inom jämställdhetsområdet och borde kunna tillämpas inom integrationsområdet

Till sist förespråkar Statskontoret en form av ”integrationsintegrering”. Med det menar de att verksamheter och regelverk hos myndigheter bör ses över så att de inte hindrar möjligheterna för integration. Förslaget låter som en försiktig variant av att motverka strukturell diskriminering. Det är ett område som är väl belyst, om än inte i detalj vad gäller statens styrning och myndigheternas verksamhet.

Vad återstår att undersöka?

Integrationspolitikens relativa misslyckande har gäckat politiker och andra under en lång tid. Varje tänkbar orsak har undersökts. Introduktionen för nyanlända invandrare har haft en egen offentlig utredning. Strukturell diskriminering har undersökts grundligt av två offentliga utredningar. Lösningar har sökts i såväl praktisk politik som i övergripande strukturer utan att egentligen leda någonstans. Förslagen har tett sig alltför abstrakta, obekväma eller dyra att genomföra. Mycket lite har hänt. Nu har staten intresserat sig för sin egen roll, den statliga styrningen. Resultaten och förslagen är väl kända från tidigare utredningar och granskningar, inte minst från Riksrevisionen. Nu återstår att se vilket nästa område som ska undersökas är.  

Henrik.emilsson@temaasyl.se